目錄
一、散裝水泥必須在國(guó)家的政策支持下才能加快發(fā)展
二、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會(huì)，必須加快發(fā)展散裝水泥
(一)水泥散裝化是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志之一
(二)水泥散裝化是構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會(huì)的重要內(nèi)容
(三)水泥散裝化是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求
三、發(fā)展散裝水泥面臨的主要問題
(一)水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理
(二)區(qū)域間水泥散裝率差距大
(三)政府支持力度存在較大差距
(四)散裝水泥管理系統(tǒng)亟待職能轉(zhuǎn)型
四、散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效分析
(一)評(píng)價(jià)依據(jù)和目標(biāo)
(二)評(píng)價(jià)方法及過程
(三)評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)論
五、進(jìn)一步促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策建議
(一)關(guān)于散裝水泥專項(xiàng)資金財(cái)政政策的三種觀點(diǎn)
(二)散裝水泥的財(cái)政分析
1.散裝水泥并不是一項(xiàng)純私人產(chǎn)品，必須政府正確引導(dǎo)
2.對(duì)外部性私人產(chǎn)品的引導(dǎo)，必須通過政府收費(fèi)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)
(三)散裝水泥專項(xiàng)資金政策的改革建議
1.與政府基金相比，行政性收費(fèi)管理方式更為規(guī)范
2.行政性收費(fèi)的成本較為低廉
(四)實(shí)行“基金改費(fèi)”的若干政策建議
1.關(guān)于行政性收費(fèi)的名稱
2.關(guān)于征收對(duì)象和征收標(biāo)準(zhǔn)
3.關(guān)于征收范圍
4.關(guān)于征收管理部門
5.關(guān)于征收“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的財(cái)政體制
6.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的管理和使用
7.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的支出結(jié)構(gòu)
8.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的監(jiān)督
9.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收期
中國(guó)散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策研究
前言
受中國(guó)散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會(huì)的委托，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所組織課題組，對(duì)我國(guó)近幾年散裝水泥發(fā)展的情況，以及在散裝水泥發(fā)展中財(cái)政政策的執(zhí)行和落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)研。課題組本著獨(dú)立公正的原則，以中立的立場(chǎng)，對(duì)我國(guó)散裝水泥發(fā)展情況進(jìn)行了分析，并根據(jù)公共財(cái)政的原理，對(duì)下一步我國(guó)發(fā)展散裝水泥的政策提出了建議。課題組認(rèn)為：發(fā)展散裝水泥是我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)及節(jié)約型社會(huì)的必然要求，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有較強(qiáng)的正外部性。在我國(guó)散裝率只有33.47%的情況下，必須通過財(cái)政政策的支持，使我國(guó)的散裝率達(dá)到70%以上，使我國(guó)的水泥業(yè)發(fā)展符合和諧社會(huì)發(fā)展的要求。
一、散裝水泥必須在國(guó)家的政策支持下才能加快發(fā)展
散裝水泥，是指不用紙袋等包裝，直接通過專用器具進(jìn)行出廠、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和使用的水泥。水泥散裝化是水泥產(chǎn)品從出廠、運(yùn)輸、裝卸、儲(chǔ)存到使用過程中先進(jìn)生產(chǎn)方式替代落后生產(chǎn)方式的重大變革。發(fā)展散裝水泥是水泥工業(yè)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用現(xiàn)代物流等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈的體現(xiàn)。
中國(guó)水泥業(yè)是高物耗、高能耗、高污染行業(yè)。1992—2004年的13年中，我國(guó)水泥產(chǎn)量74.47億噸，其中包裝水泥59.45億噸，散裝水泥15.02億噸。按每噸包裝水泥使用21只包裝袋計(jì)，共用包裝袋1248億只，全中國(guó)近13億人口，人均約100只。1248億只袋子若全部用傳統(tǒng)的牛皮紙加工，則需消耗優(yōu)質(zhì)木材1.96億立方米、耗用煤炭4637萬(wàn)噸、燒堿1308萬(wàn)噸、電力428億千瓦時(shí)、扎口棉紗24萬(wàn)噸，消耗包裝費(fèi)高達(dá)1248億元；同期發(fā)展散裝水泥實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)濟(jì)效益675.9億元。在此同時(shí)，因破包及受潮變質(zhì)等，近60億噸包裝水泥損耗竟高達(dá)2.97億噸，造成資金損失1039.5億元。因此，通過發(fā)展散裝水泥，降低水泥業(yè)的物耗、能耗，減少水泥行業(yè)的污染，既是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。
按照一般的規(guī)律，散裝水泥的發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，散裝水泥也隨之發(fā)展。國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在散裝水泥發(fā)展上的差距，體現(xiàn)了這一規(guī)律，我國(guó)各省區(qū)散裝率的分布結(jié)構(gòu)，也體現(xiàn)了這一規(guī)律。但通過深入的調(diào)查研究，我們體會(huì)到，從一個(gè)具體地區(qū)來(lái)講，散裝水泥的發(fā)展，既與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，更與當(dāng)?shù)貙?duì)散裝水泥的政策支持密切相關(guān)。一個(gè)典型案例是：我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的廣東省，2004年的散裝率只有28.79%，比屬于西部地區(qū)的廣西?。?9.53%）還要低。而我國(guó)散裝水泥的發(fā)展歷程也告訴我們：我國(guó)的散裝水泥發(fā)展過程，實(shí)際上就是國(guó)家對(duì)散裝水泥支持政策的發(fā)展過程。為了支持散裝水泥的發(fā)展，國(guó)家從1972年起，就開始對(duì)散裝水泥的發(fā)展采取了一系列行之有效的措施，有力地促進(jìn)了我國(guó)散裝水泥的發(fā)展。這些政策的變化，致使我國(guó)的散裝水泥發(fā)展，分成了如下三個(gè)時(shí)期：
第一個(gè)時(shí)期是1978年以前，為散裝水泥的起步階段。早在1937年建設(shè)豐滿水電站時(shí)，吉林松江水泥廠就生產(chǎn)了散裝水泥。二十世紀(jì)五十年代中后期，新安江、三門峽水電站率先使用了散裝水泥。但真正形成規(guī)模生產(chǎn)并快速發(fā)展的，則自1973年開始。這一年，國(guó)家建委印發(fā)了《全國(guó)散裝水泥經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》，13個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）建立了散裝水泥辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組，促使我國(guó)的散裝水泥率從當(dāng)年的6%增長(zhǎng)到1978年的14.8%。
第二個(gè)時(shí)期是1978—1997年，為散裝水泥曲折發(fā)展階段。這一階段，由于國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)散裝水泥辦公室經(jīng)歷了由原國(guó)家建材局轉(zhuǎn)入原物資部及由物資部并入國(guó)內(nèi)貿(mào)易部的變革；受全國(guó)各級(jí)散裝水泥管理工作機(jī)構(gòu)尚未健全，管理機(jī)制尚未完善等原因的影響，這一時(shí)期的散裝水泥供應(yīng)總量逐年增長(zhǎng)，但散裝率呈現(xiàn)徘徊和波折態(tài)勢(shì)。
第三個(gè)時(shí)期是1997年至今，為散裝水泥快速發(fā)展階段。在此期間，由于國(guó)務(wù)院國(guó)函[1997]8號(hào)《國(guó)務(wù)院對(duì)進(jìn)一步加快發(fā)展散裝水泥意見的批復(fù)》和財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委財(cái)綜[2002]23號(hào)《關(guān)于發(fā)布散裝水泥專項(xiàng)資金征收和使用管理辦法的通知》等文件的相繼出臺(tái)，使散裝水泥量從1998年的8432.29萬(wàn)噸上升到2000年的11120.72萬(wàn)噸，散裝率也從1998年的16.41%上升到2000年的19.07%。2003年，全國(guó)散裝水泥供應(yīng)量為24025.94萬(wàn)噸，提前兩年實(shí)現(xiàn)“十五”規(guī)劃，比2000年凈增12905.22萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率為116.06%；散裝率上升到29.49%，提高了10.43個(gè)百分點(diǎn)。2004年我國(guó)散裝水泥供應(yīng)總量達(dá)31281.95萬(wàn)噸，散裝率達(dá)33.47%，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)。
圖1 中國(guó)散裝水泥供應(yīng)量及供應(yīng)率33年發(fā)展?fàn)顩r（1972－2004）
在圖1，我們列出了1972年以來(lái)我國(guó)散裝水泥發(fā)展的曲線圖。結(jié)合我國(guó)對(duì)散裝水泥的發(fā)展歷程，我們可以清楚地看到，我國(guó)散裝水泥的發(fā)展過程，實(shí)際上就是國(guó)家支持散裝水泥政策的發(fā)展過程。上表中散裝率及散裝水泥量二條曲線的拐點(diǎn)，正好和我國(guó)支持散裝水泥發(fā)展的相關(guān)政策出臺(tái)時(shí)間相吻合：
第一個(gè)拐點(diǎn)是1978年。七十年代初，國(guó)家建委成立了散裝水泥辦公室，加強(qiáng)對(duì)散裝水泥工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定了一系列發(fā)展散裝水泥政策，多次召開散裝水泥經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，有力地促進(jìn)了散裝水泥的發(fā)展，到1978年散裝率達(dá)到14.8%，創(chuàng)造了歷史最好紀(jì)錄；
第二個(gè)拐點(diǎn)是1985年。這一年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委《關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥發(fā)展意見的通知》（國(guó)發(fā)[1985]27號(hào)）文件發(fā)布，此文件確立了國(guó)家限制袋裝水泥，鼓勵(lì)發(fā)展散裝水泥的政策方針，提出了用經(jīng)濟(jì)政策對(duì)散裝水泥發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的措施，它的出臺(tái)有效地扼制了1978年后我國(guó)散裝率呈下降的不良趨勢(shì)。此文件發(fā)布后不久，我國(guó)散裝量和散裝率都呈現(xiàn)了較明顯的增長(zhǎng)勢(shì)頭。
第三個(gè)拐點(diǎn)是1997年。這一年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了六部委關(guān)于《進(jìn)一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》（國(guó)函[1997]8號(hào)）文件，進(jìn)一步明確了散裝水泥辦公室的行政職能和依法征收散裝水泥專項(xiàng)資金的有關(guān)規(guī)定，從法規(guī)手段和經(jīng)濟(jì)手段兩方面提出了促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的政策措施，在全國(guó)形成了“依法興散”的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，推動(dòng)了全國(guó)散裝水泥持續(xù)快速發(fā)展。
最后一個(gè)拐點(diǎn)是2002年。這一年，財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于《散裝水泥專項(xiàng)資金征收和使用管理辦法》的文件（財(cái)綜[2002]23號(hào)）發(fā)布實(shí)施，文件中不僅明確了散裝水泥專項(xiàng)資金的性質(zhì)，而且規(guī)定了更為科學(xué)合理的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用管理的有關(guān)要求，極大地增強(qiáng)了推動(dòng)全國(guó)散裝水泥發(fā)展的政策力度。
而1987年、1994年等幾個(gè)拐點(diǎn)，也正是國(guó)家散裝水泥管理部門在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，政府對(duì)散裝水泥政策的貫徹力度受到影響，直接影響了散裝率的發(fā)展。
從上圖的分析可以看到，30多年來(lái)，我國(guó)散裝水泥的生產(chǎn)供應(yīng)量是逐年上升的，而水泥散裝率是呈波浪形曲折增長(zhǎng)。而每一個(gè)階段的發(fā)展?fàn)顩r，是與國(guó)家對(duì)散裝水泥政策的支持力度密不可分的。1991年至2004年的14年間，全國(guó)水泥散裝量年均增長(zhǎng)2011.94萬(wàn)噸，2004年末總量達(dá)3.1億噸；散裝率年均增長(zhǎng)1.47個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2005年底散裝率將突破35%。
另外，經(jīng)過不斷的努力，目前我國(guó)水泥散裝化已奠定了較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。一方面，散裝水泥技術(shù)裝備和綜合配套能力不斷增強(qiáng)。到2004年末，散裝水泥綜合配套能力達(dá)到3.3億噸，擁有散裝水泥專用汽車2.37萬(wàn)輛、專用鐵路車輛5534節(jié)、專用輪船1070艘、發(fā)放庫(kù)容量1266萬(wàn)噸、固定接收庫(kù)和流動(dòng)罐容量518萬(wàn)噸，散裝水泥銷售網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，農(nóng)村散裝水泥銷售點(diǎn)已有6000多家。另一方面，以散裝水泥生產(chǎn)為龍頭的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈已初具規(guī)模。從水泥生產(chǎn)、商品混凝土、干混砂漿、水泥預(yù)制構(gòu)件企業(yè)到物流運(yùn)輸和配送企業(yè)、建筑施工企業(yè)，以散裝水泥為軸心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈正在形成和逐步完善?！鞍宋濉逼谀┤珖?guó)預(yù)拌混凝土生產(chǎn)能力還只有6000萬(wàn)立方米，“九五”期末即達(dá)1.54億立方米，年均增長(zhǎng)20.75%，預(yù)計(jì)到2005年底將突破3億立方米；用于現(xiàn)代建筑的干混砂漿在國(guó)內(nèi)開始應(yīng)用和推廣，水泥預(yù)制構(gòu)件配套發(fā)展，現(xiàn)代物流配送體系初步形成，建筑施工企業(yè)散裝水泥的應(yīng)用能力和水平不斷提高。目前，發(fā)展散裝水泥的優(yōu)越性得到了社會(huì)的廣泛共識(shí)，共同推動(dòng)散裝水泥發(fā)展的合力不斷增強(qiáng)。
二、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會(huì)，必須加快發(fā)展散裝水泥
胡錦濤同志在堅(jiān)定不移地樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的講話中強(qiáng)調(diào)，必須牢固樹立以人為本，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，人與自然和諧發(fā)展的觀念。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)[2005]21號(hào)）中要求：“在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費(fèi)各領(lǐng)域節(jié)約資源，提高資源利用效率，減少損失浪費(fèi)，以盡可能少的資源消耗，創(chuàng)造盡可能大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益?！奔涌彀l(fā)展散裝水泥正是落實(shí)中央要求的重要體現(xiàn)。
(一)水泥散裝化是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志之一
發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過20多年努力，在20世紀(jì)60年代末均完成了水泥從袋裝到散裝的改革，實(shí)現(xiàn)了水泥的散裝化，散裝率平均達(dá)到70%以上，美德日俄等國(guó)至今保持在90%以上（見圖2）。
圖2 發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的水泥散裝率
散裝水泥之所以成為現(xiàn)代文明的一個(gè)重要標(biāo)志，除了其對(duì)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)外，關(guān)鍵的原因是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)“以人為本”理念的理解和施行。從調(diào)研情況看，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家十分強(qiáng)調(diào)“以人為本”。首先，在水泥的搬運(yùn)方面，充分考慮人體的承受能力，把包裝水泥的重量限定在每包25公斤以下，這樣的包裝水泥，顯然不可能用在大型的建筑工程，這就限制了包裝水泥的發(fā)展。其次，為了保護(hù)勞動(dòng)者身心健康，很多國(guó)家規(guī)定，不允許在城市由于生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用水泥而出現(xiàn)對(duì)人體健康有影響的情況，否則，將課以巨額稅收或罰款。而包裝水泥在生產(chǎn)過程中，由于包裝現(xiàn)場(chǎng)粉塵、空氣的污染，使水泥工人得塵肺等職業(yè)病的機(jī)會(huì)大大增加，作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)不可能實(shí)現(xiàn)人性化的管理；在運(yùn)輸過程中，由于包裝水泥裝卸時(shí)一般有3-5%的破包損耗，大多成為建筑揚(yáng)塵的污染源；在使用環(huán)節(jié)的現(xiàn)場(chǎng)攪拌所產(chǎn)生的噪音、揚(yáng)塵等，又給人居環(huán)境產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。在巨額稅收和罰款面前，誰(shuí)也不會(huì)去生產(chǎn)包裝水泥。最后，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，把散裝水泥作為現(xiàn)代文明的一項(xiàng)必需品，為散裝水泥的發(fā)展，提供了寬松的環(huán)境。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)，無(wú)論是城市中心還是農(nóng)村，散裝水泥運(yùn)輸車和混凝土攪拌車都暢通無(wú)阻。所有這些措施，都有效地推動(dòng)了散裝水泥發(fā)展。
(二)水泥散裝化是構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會(huì)的重要內(nèi)容
所謂和諧社會(huì)，一個(gè)根本的標(biāo)志，就是要使某項(xiàng)資源的利用，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各方面綜合效益的最大化。既不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而破壞生態(tài)，也不能因?yàn)橐Ｗo(hù)生態(tài)，而停止發(fā)展經(jīng)濟(jì)，影響社會(huì)的穩(wěn)定，這是和諧社會(huì)的一個(gè)基本要求。發(fā)展散裝水泥，體現(xiàn)了和諧及節(jié)約型社會(huì)的這一基本要求，成為構(gòu)建和諧及節(jié)約型社會(huì)的重要標(biāo)志之一。
第一，發(fā)展散裝水泥可以大量節(jié)約能源，改善勞動(dòng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。水泥散裝化，節(jié)省了包裝鏈條上的一切資源消耗。2004年全國(guó)水泥總產(chǎn)量9.7億噸，其中6.6億噸包裝水泥耗用138.6億個(gè)包裝袋，需用396萬(wàn)噸包裝紙，折合優(yōu)質(zhì)木材2178萬(wàn)立方米。若用塑編袋包裝需消耗石油99萬(wàn)噸。
發(fā)展散裝水泥給生產(chǎn)和使用企業(yè)帶來(lái)了實(shí)惠。根據(jù)測(cè)算，每噸袋裝水泥包裝費(fèi)約占生產(chǎn)成本的20%，占銷售價(jià)格的16%。同時(shí)，按傳統(tǒng)的包裝水泥生產(chǎn)和消費(fèi)方式，從水泥裝包到運(yùn)輸裝卸、銷售和使用各環(huán)節(jié)，都用人工操作，勞動(dòng)強(qiáng)度大，生產(chǎn)條件惡劣，效率低下。據(jù)調(diào)查，某小型水泥構(gòu)件廠在使用包裝水泥時(shí)，安排裝卸工60名，其中40人卸車，20人碼垛、搬運(yùn)和拆包;使用散裝水泥后，整個(gè)工段只需10人，勞動(dòng)強(qiáng)度大大減輕，降低勞動(dòng)成本83%，減員增效作用顯著。
第二，散裝水泥的運(yùn)輸，可以減少水泥本身的損耗，是資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)的典型。袋裝水泥在搬運(yùn)過程中破損率達(dá)5%以上。2004年全國(guó)6.6億噸包裝水泥，僅破損率一項(xiàng)就浪費(fèi)水泥3300萬(wàn)噸，相當(dāng)于北京市近四年的總產(chǎn)量。1995-2004年10年間全國(guó)因包裝破損造成水泥損失2.39億噸。經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)598億元。
第三，使用散裝水泥和預(yù)拌混凝土，可以大大提高建筑工程質(zhì)量。實(shí)驗(yàn)證明，散裝水泥存放在相對(duì)密閉的容器中，13個(gè)月質(zhì)量保持不變；而包裝水泥在工棚內(nèi)存放3個(gè)月，強(qiáng)度下降15－20%，6個(gè)月后下降20－30%；如遇濕度較大的天氣，還會(huì)結(jié)粒成塊、變成毫無(wú)強(qiáng)度的惰性材料，不能再繼續(xù)使用。從大量使用的混凝土和砂漿看，在建筑工地現(xiàn)場(chǎng)攪拌，各種材料的配比由于沒有嚴(yán)格的計(jì)量，質(zhì)量難以保證。而通過工廠化生產(chǎn)的混凝土和干混砂漿，由電腦控制，科學(xué)配方、計(jì)量嚴(yán)格，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，產(chǎn)品質(zhì)量和工程質(zhì)量得到充分保證，從而杜絕了“豆腐渣”工程的隱患。如重慶綦江彩虹橋垮塌，事后檢查其使用的混凝土就是用包裝水泥現(xiàn)場(chǎng)攪拌的。
第四，使用散裝水泥和預(yù)拌混凝土，可以大大降低噪音污染和減少粉塵排放。袋裝水泥現(xiàn)場(chǎng)攪拌噪音污染嚴(yán)重，一般都在80分貝以上，對(duì)周圍居民影響甚大。而用散裝水泥和預(yù)拌混凝土施工，可以大大減少噪音污染，改善周邊施工環(huán)境。同時(shí)，散裝水泥生產(chǎn)和運(yùn)輸都采用先進(jìn)技術(shù)，減少了拆袋所產(chǎn)生的粉塵污染，凈化了城市空氣，有效解決了運(yùn)輸中水泥撒落等臟亂差公害，有利于改善大氣環(huán)境質(zhì)量。據(jù)北京市環(huán)境科學(xué)研究院測(cè)定，每噸包裝水泥粉塵排放（可吸入顆粒物）為4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，包裝水泥高于散裝水泥16倍。國(guó)家環(huán)保局專家就包裝水泥在流通和使用環(huán)節(jié)對(duì)環(huán)境造成如此嚴(yán)重的污染感到觸目驚心。
第五，使用散裝水泥大大促進(jìn)了建筑施工現(xiàn)代化。散裝水泥的應(yīng)用促進(jìn)了預(yù)拌混凝土、干混砂漿、綠色建筑材料的發(fā)展。預(yù)拌混凝土全部使用散裝水泥，是現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，是建筑施工現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。預(yù)拌混凝土最為突出的優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約水泥，保證質(zhì)量，提高效率，施工泵送高度高，一次連續(xù)性澆注量大。例如，上海金貿(mào)大廈施工，混凝土泵送高度創(chuàng)造了380米記錄。北京東方廣場(chǎng)共使用70萬(wàn)立方米混凝土，在組織基礎(chǔ)施工中，由8座攪拌站動(dòng)用219輛混凝土攪拌車，24小時(shí)內(nèi)一次性連續(xù)澆注了10450立方米混凝土。
(三)水泥散裝化是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求
在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)原材料、能源、水資源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，只有遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論，發(fā)展散裝水泥是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容和必然要求，“限制包裝，發(fā)展散裝”是各個(gè)國(guó)家既定的重要產(chǎn)業(yè)政策，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的重要文件《21世紀(jì)議程》中明確提出：“勸阻使用和消費(fèi)在其使用期間會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的建筑材料和產(chǎn)品”，據(jù)此，我國(guó)人大將“提高水泥散裝率、發(fā)展商品混凝土”確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃的發(fā)展要求。國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委也已多次發(fā)文，提出加快發(fā)展散裝水泥的具體意見。各省、自治區(qū)、直轄市都把發(fā)展散裝水泥納入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。如在廣州市21世紀(jì)議程中，就提出了發(fā)展散裝水泥的明確目標(biāo)：“2010年，水泥散裝率達(dá)到80%以上，在4個(gè)縣級(jí)市的主要市政建設(shè)和大型建筑工程項(xiàng)目中應(yīng)使用散裝水泥”。
三、發(fā)展散裝水泥面臨的主要問題
(一)水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，中小企業(yè)偏多
我國(guó)是世界上最大的水泥生產(chǎn)國(guó)，自1985年起，水泥總產(chǎn)量連續(xù)20年保持世界首位。近幾年來(lái)，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下，雖已強(qiáng)制淘汰了一大批小水泥生產(chǎn)企業(yè)，但立窯等中小企業(yè)所占的比重仍然較大，30%的大型企業(yè)水泥散裝量占全國(guó)散裝水泥總量的70%左右。70%的中小水泥企業(yè)由于設(shè)備陳舊、生產(chǎn)工藝落后等因素使散裝水泥發(fā)展滯后，嚴(yán)重制約了全國(guó)散裝水泥的發(fā)展速度。
散裝水泥使用企業(yè)也存在著結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。從表面看，我國(guó)散裝水泥發(fā)展似乎由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特別是建筑業(yè)發(fā)展推動(dòng)。但從根本意義上講，是水泥的散裝化推動(dòng)了建筑施工的現(xiàn)代化。按照目前建筑業(yè)的工藝水平，13層以上的現(xiàn)代建筑物，如果不用散裝水泥，即預(yù)拌混凝土施工，是不可能建設(shè)起來(lái)的。但由于散裝水泥在使用過程中，一次性投入較大(需要配置一些散裝水泥設(shè)施)工藝流程需要改革(在節(jié)省勞動(dòng)力的同時(shí)，需要采取一些現(xiàn)代化的工藝配套)，需要較高的現(xiàn)代管理水平，因此，國(guó)家二級(jí)以上的建筑施工企業(yè)使用散裝水泥的主動(dòng)性較好，而二級(jí)以下企業(yè)寧愿選擇勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)方式(即大量使用民工、降低成本)，而不愿意使用資金、技術(shù)密集型的生產(chǎn)方式(即通過增加設(shè)施、提高效率)，故而使用散裝水泥積極性不高。而二級(jí)以上企業(yè)承擔(dān)的工程量不到20％，80%的工程項(xiàng)目由二級(jí)以下企業(yè)承擔(dān)，不僅影響了水泥散裝率的提高，而且直接影響了工程質(zhì)量的保障，導(dǎo)致了建筑行業(yè)一系列問題的產(chǎn)生。比較普遍的狀況是:建筑企業(yè)由于使用散裝水泥，雇用民工的數(shù)量大大低于使用包裝水泥的企業(yè)，由此導(dǎo)致的民工問題也相應(yīng)大大減少;由于散裝水泥從供應(yīng)到使用整個(gè)環(huán)節(jié)比較規(guī)范，因此，使用散裝水泥企業(yè)出現(xiàn)的各種建筑行業(yè)的常見問題，也比使用包裝水泥的企業(yè)少;由于使用散裝水泥的建筑物質(zhì)量要高于使用包裝水泥，由此產(chǎn)生的建筑業(yè)質(zhì)量問題、出現(xiàn)“豆腐渣”工程的概率也相對(duì)較低。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分單位對(duì)向建設(shè)工程業(yè)主或施工企業(yè)預(yù)收每噸3元散裝水泥專項(xiàng)資金有意見，認(rèn)為加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。我們專門對(duì)此作了調(diào)研分析。就基金管理角度講，這種收費(fèi)辦法，是比較符合公共財(cái)政框架下專項(xiàng)資金管理程序要求的(見圖3)，利用過渡戶的形式，既保證了散裝水泥專項(xiàng)資金在財(cái)政統(tǒng)計(jì)上的準(zhǔn)確性和管理上的嚴(yán)密性，也對(duì)促進(jìn)散裝、限制袋裝起到了很好的調(diào)控作用。從企業(yè)角度講，每噸3元的發(fā)展散裝水泥“押金”相當(dāng)于每平方米0.6元左右，在整個(gè)建筑成本中所占比例甚低，其性質(zhì)和建筑行業(yè)的質(zhì)量保證金、押金等相似。并沒有增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。并且，由于使用散裝水泥縮短了工程施工周期，提高了工程質(zhì)量，減少了用工成本，給企業(yè)創(chuàng)造了很大的經(jīng)濟(jì)效益。
圖3 陜西省散裝水泥基金管理流程表
(二) 區(qū)域間水泥散裝率差距大，特別是農(nóng)村發(fā)展散裝水泥市場(chǎng)潛力很大
我國(guó)各地區(qū)水泥散裝率差距大，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：東西部地區(qū)差距，農(nóng)村與城市的差距。
東西部差距在相當(dāng)大的程度上制約著我國(guó)散裝水泥的發(fā)展。特別是近幾年，東西部地區(qū)水泥散裝量的差距在擴(kuò)大。西部地區(qū)水泥散裝量從1991年占全國(guó)總量的18%下降到2004年的13%，下降了5.2個(gè)百分點(diǎn)；而東部地區(qū)則由41.3%增加到87%，增加了45.7個(gè)百分點(diǎn)。如上海市的水泥散裝率2001年已達(dá)到88.7%，而四川省經(jīng)過“九五”期間的較快發(fā)展僅為15.5%。盡管經(jīng)過這幾年努力，我國(guó)各地的水泥散裝率都有了明顯的提高，但各省、市、區(qū)的差距仍十分明顯（見表1）。
農(nóng)村發(fā)展散裝水泥工作遲于城市，落后于城市，是當(dāng)前散裝水泥發(fā)展的難點(diǎn)。我國(guó)有13億人口，近10億在農(nóng)村，全國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值增長(zhǎng)有近60%來(lái)自農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，工業(yè)和稅收增長(zhǎng)也有近50%來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而涉及農(nóng)村建房、村屯改造、道路和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，且很少受外界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣大農(nóng)村水泥使用量約占全國(guó)的40%到50%。而目前這部分水泥，基本還使用包裝水泥，因此，開辟農(nóng)村散裝水泥市場(chǎng)潛力巨大。
表1 2004年全國(guó)省級(jí)散裝水泥量、率統(tǒng)計(jì)表
單位：萬(wàn)噸，%
|
地 區(qū) |
散裝水泥量 |
水泥產(chǎn)量 |
水泥散裝率 |
|
全國(guó)合計(jì) |
31281.95 |
93462.65 |
33.47 |
|
直轄市 |
2536.52 |
4484.03 |
56.45 |
|
北京 |
883.84 |
1128.07 |
78.35 |
|
上海 |
798.7 |
861.56 |
92.71 |
|
天津 |
465.03 |
536.986 |
86.6 |
|
重慶 |
388.95 |
1957.47 |
19.87 |
|
東部地區(qū) |
16469.27 |
38998.67 |
42.23 |
|
江蘇 |
4435.41 |
7993.17 |
55.49 |
|
浙江 |
4875.07 |
8192.02 |
59.51 |
|
福建 |
638.58 |
2245.36 |
28.44 |
|
山東 |
4206.38 |
12364.4 |
34.02 |
|
廣東 |
2241.3 |
7784.99 |
28.79 |
|
海南 |
73.11 |
418.729 |
17.46 |
|
中部地區(qū) |
8678.77 |
33455.3 |
25.94 |
|
河北 |
1832.62 |
7825.02 |
23.42 |
|
山西 |
306.22 |
1923.49 |
15.92 |
|
遼寧 |
793.74 |
2471.94 |
32.11 |
|
吉林 |
213.58 |
1376.16 |
15.52 |
|
黑龍江 |
427.27 |
1127.96 |
37.88 |
|
安徽 |
1006.87 |
3235.44 |
31.12 |
|
江西 |
777.61 |
2975.93 |
26.13 |
|
河南 |
1295.5 |
5393.42 |
24.02 |
|
湖北 |
1081.43 |
3768.05 |
28.7 |
|
湖南 |
943.9 |
3357.88 |
28.11 |
|
西部地區(qū) |
3596.66 |
16530.4 |
22.51 |
|
內(nèi)蒙古 |
151.24 |
1182.17 |
12.79 |
|
廣西 |
791.23 |
2679.41 |
29.53 |
|
四川 |
855.05 |
3820.6 |
22.38 |
|
貴州 |
169．00 |
1428.57 |
11.83 |
|
云南 |
361.06 |
2150.45 |
16.79 |
|
陜西 |
483.05 |
1800.41 |
26.83 |
|
甘肅 |
317 |
1352.97 |
23.43 |
|
青海 |
53.53 |
342.921 |
15.61 |
|
寧夏 |
86.25 |
582.77 |
14.8 |
|
新疆 |
329.43 |
1190.14 |
27.68 |
注：數(shù)據(jù)資料由中國(guó)散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會(huì)提供。
對(duì)發(fā)展農(nóng)村散裝水泥，無(wú)論是政府部門還是企業(yè)，都有一定疑慮，認(rèn)為農(nóng)村市場(chǎng)面廣量散，發(fā)展散裝水泥難度較大。但通過認(rèn)真調(diào)查研究，特別是考察了廣西巴馬縣、河北內(nèi)邱縣、山東桓臺(tái)縣發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的典型經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為只要政府政策引導(dǎo)到位，農(nóng)村散裝水泥完全有可能比城鎮(zhèn)的散裝水泥發(fā)展得更快、更好。目前，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的基本特點(diǎn)是小、少、廣、差、缺、慢?！靶 敝腹?yīng)農(nóng)村散裝水泥的生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模一般較??；“少”指用戶水泥使用量較少；“廣”指用戶分布較廣；“差”指交通條件較差；“缺”指購(gòu)置基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備缺乏資金；“慢”指農(nóng)民對(duì)散裝水泥的認(rèn)識(shí)和接受程度相對(duì)較慢。而這些問題，只要政府引導(dǎo)政策到位，都可以較快解決。發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的核心，首先要解決農(nóng)民對(duì)散裝水泥認(rèn)識(shí)程度“慢”的問題，而上述幾個(gè)典型地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，只要政府（散裝辦）精心培育、扶持服務(wù)，在農(nóng)村建立起不同模式的若干使用散裝水泥示范點(diǎn)，讓農(nóng)民可以象購(gòu)買大米一樣，方便地購(gòu)買使用，則散裝水泥就會(huì)以其低成本（銷售價(jià)低于包裝水泥，且沒有運(yùn)輸成本）、高品質(zhì)（立窯企業(yè)散裝水泥質(zhì)量?jī)?yōu)于同批號(hào)的包裝水泥）等方面的優(yōu)勢(shì)，贏得農(nóng)民的信賴。那么，發(fā)展農(nóng)村散裝水泥中的“少”、“小”、“差”、“缺”等問題，就會(huì)較好破解。為了解決農(nóng)村消費(fèi)者分布“廣”的矛盾，一些省、市、區(qū)已經(jīng)研發(fā)了一系列適合農(nóng)村散裝水泥運(yùn)輸使用的專用車、罐，有的地區(qū)已經(jīng)采取各個(gè)政策措施，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資于農(nóng)村散裝水泥的發(fā)展，其取得的效果十分明顯。以山東省桓臺(tái)縣為例，該市把散裝水泥專項(xiàng)資金的90%用于農(nóng)村散裝水泥的推廣和應(yīng)用。通過對(duì)農(nóng)村散裝設(shè)備、散裝車輛等給予補(bǔ)助、興建示范點(diǎn)等形式，在2000-2004短短的四年間，就使農(nóng)村水泥散裝率從27%提高到52%，提高了25個(gè)百分點(diǎn)，全縣全社會(huì)散裝水泥使用率達(dá)到83%。
通過深入調(diào)查研究，我們認(rèn)為，無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村，發(fā)展散裝水泥的核心是政府政策引導(dǎo)力度和方向問題。調(diào)查情況表明，散裝水泥專項(xiàng)資金在不同階段都能發(fā)揮相應(yīng)的重要作用。根據(jù)調(diào)查情況，我們把我國(guó)散裝水泥發(fā)展與專項(xiàng)資金的政策引導(dǎo)方向劃分為如下四個(gè)階段(見表2)。如果某一區(qū)域，沒有正確把握好該區(qū)域散裝水泥發(fā)展的階段，而產(chǎn)生了政策引導(dǎo)的方向性錯(cuò)誤，就可能導(dǎo)致散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效的下降，并進(jìn)而導(dǎo)致水泥散裝率增長(zhǎng)速度的緩慢。
表2 散裝水泥發(fā)展過程與政府的政策引導(dǎo)
|
階 段 |
水泥散裝率 |
政策引導(dǎo)方向 |
|
起步階段 |
20%以下 |
輿論導(dǎo)向，觀念引導(dǎo)，水泥行業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，散裝水泥供應(yīng)使用配套設(shè)施建設(shè) |
|
快速發(fā)展階段 |
21－50％ |
鞏固調(diào)控城鎮(zhèn)散裝水泥市場(chǎng)，大力開拓農(nóng)村散裝水泥市場(chǎng) |
|
穩(wěn)定發(fā)展階段 |
51-75% |
鼓勵(lì)散裝水泥配套新設(shè)備、新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)和推廣應(yīng)用，致力發(fā)展預(yù)拌混凝土 |
|
發(fā)達(dá)階段 |
76%以上 |
引導(dǎo)發(fā)展“綠色”水泥、“經(jīng)濟(jì)”水泥、干粉砂漿，提高散裝水泥的節(jié)能、環(huán)保及配套體系的科技投入 |
2004年，我國(guó)的水泥散裝率為33.47%，處于快速發(fā)展階段的關(guān)鍵點(diǎn)。在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，我國(guó)散裝水泥的發(fā)展，不僅需要政府專項(xiàng)資金的正確引導(dǎo)，更需要在引導(dǎo)方向上，積極向鞏固調(diào)控城鎮(zhèn)市場(chǎng)和開拓農(nóng)村散裝市場(chǎng)方面發(fā)展。而我國(guó)目前之所以散裝率低、區(qū)域間差距大，根本的原因，是一些地區(qū)在使用散裝水泥專項(xiàng)資金時(shí)沒有正確把握好當(dāng)?shù)卦诎l(fā)展散裝水泥時(shí)的定位，導(dǎo)致政策運(yùn)用不當(dāng)所致。
(三)政府支持力度在地區(qū)間存在較大的差距
除了政策運(yùn)用的方向存在著一定問題外，各地政府在支持散裝水泥發(fā)展的政策力度上，也存在著較大的差距?！吧⒀b水泥專項(xiàng)資金”是國(guó)家制定的推動(dòng)散裝水泥發(fā)展的核心政策之一，對(duì)“限制袋裝，鼓勵(lì)散裝”起著不可替代的政策導(dǎo)向作用，是國(guó)家用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要措施之一。但各地在執(zhí)行這一政策時(shí)，地方政府的政策力度差距很大。如1990年3月，時(shí)任上海市市長(zhǎng)的朱基簽發(fā)了《上海市散裝水泥管理辦法》（市政府第26號(hào)令），對(duì)全國(guó)散裝水泥發(fā)展步入法制化軌道起到了很大的推動(dòng)和引導(dǎo)作用，也使上海市的水泥散裝率從1990年的45.35%猛增到2004年的94.41%，達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平。但有些地區(qū)，由于政府對(duì)散裝水泥發(fā)展不重視，因此即使經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，水泥散裝率也難以得到相應(yīng)的增長(zhǎng)。
另外，一些散裝水泥發(fā)展較快、較好的地區(qū)，除了認(rèn)真執(zhí)行好散裝水泥專項(xiàng)資金政策外，還采取了減免養(yǎng)路費(fèi)、強(qiáng)化監(jiān)督力度、政府獎(jiǎng)勵(lì)等配套措施，促進(jìn)散裝水泥的發(fā)展。如上海市建委、經(jīng)委、計(jì)委等10個(gè)管理部門于2002年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展上海市散裝水泥的意見》，該《意見》要求實(shí)現(xiàn)由單一管理向綜合管理網(wǎng)絡(luò)方向的轉(zhuǎn)變。原來(lái)上海市的散裝水泥管理工作主要由市、區(qū)（縣）二級(jí)散裝辦承擔(dān)，根據(jù)新形勢(shì)的要求，2002年７月起，將原市散裝辦、墻改辦、粉煤灰辦、建筑節(jié)能辦、化學(xué)建材辦整合成立了市建材發(fā)展辦，聯(lián)合建筑業(yè)管理、財(cái)政、計(jì)委、經(jīng)委等相關(guān)部門，加強(qiáng)與兄弟省市的聯(lián)系與協(xié)作，逐步形成了覆蓋面廣、基礎(chǔ)扎實(shí)、全方位運(yùn)行的管理體系，為上海市散裝水泥的發(fā)展提供了有力的組織保障。
(四)散裝水泥管理系統(tǒng)亟待職能轉(zhuǎn)型
散裝水泥事業(yè)的發(fā)展，涉及生產(chǎn)、流通、使用三大領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié)，一個(gè)職能部門無(wú)法進(jìn)行協(xié)調(diào)。為創(chuàng)建一個(gè)權(quán)威性強(qiáng)、有效統(tǒng)籌的散裝水泥協(xié)調(diào)管理機(jī)制，在歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中國(guó)家有關(guān)部門都保留了全國(guó)散裝水泥辦公室。國(guó)務(wù)院在[1997]8號(hào)文件中還明確了“各級(jí)散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對(duì)本地區(qū)散裝水泥發(fā)展負(fù)有行政管理責(zé)任”。根據(jù)這一規(guī)定，國(guó)家部委層面有“全國(guó)發(fā)展散裝水泥部際協(xié)調(diào)會(huì)議制度”（國(guó)家計(jì)委、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部[1997]1437號(hào)聯(lián)合“通知”），省、地（市）、縣（市、區(qū)）層面有三級(jí)散裝水泥辦公室及散裝水泥工作協(xié)調(diào)小組，在當(dāng)?shù)卣?、建設(shè)、商務(wù)、經(jīng)貿(mào)等行政主管部門的組織領(lǐng)導(dǎo)下，已形成了較完整的散裝水泥管理機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。在促進(jìn)散裝水泥和預(yù)拌混凝土的發(fā)展中起到了重要的職能作用。截止2004年底，全國(guó)共有883個(gè)散裝水泥辦公室，從業(yè)人員4976人，其中 467人列入公務(wù)員管理系列，其余大部分仍為自收自支的事業(yè)單位。
散裝水泥管理系統(tǒng)，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的一種創(chuàng)舉，也是世界上獨(dú)一無(wú)二的。在幾十年的散裝水泥發(fā)展實(shí)踐中，散裝水泥管理系統(tǒng)發(fā)揮了十分積極的作用。涌現(xiàn)出了一批以浙江省散裝水泥辦公室為代表的發(fā)展散裝水泥的先進(jìn)典型。多年來(lái)，“開拓創(chuàng)新，勤奮務(wù)實(shí)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，樂于奉獻(xiàn)”的散裝精神，培養(yǎng)了一支對(duì)事業(yè)充滿感情和責(zé)任的散裝水泥管理隊(duì)伍。這一支由各級(jí)散裝水泥辦公室以及廣大散裝辦工作人員形成的散裝水泥專業(yè)管理隊(duì)伍成為我國(guó)散裝水泥發(fā)展中最積極、最活躍的因素。他們努力工作，無(wú)私奉獻(xiàn)，辛勤耕耘，為加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)水泥強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)而不懈努力的精神，常常感動(dòng)了我們課題組的每一位成員。
但散裝水泥管理系統(tǒng)是一個(gè)“自殺式”的部門。作為一個(gè)專門為某項(xiàng)事業(yè)而設(shè)立的部門，一旦事業(yè)實(shí)現(xiàn)了其既定目標(biāo)，其職能也就自行消失。因此，工作越積極，事業(yè)就越發(fā)展；事業(yè)越發(fā)展，離其職能消亡的時(shí)間就越短。這類“自殺式”的部門，除了散裝水泥辦公室外，我國(guó)的政府部門中還有很多。典型的如計(jì)劃生育委員會(huì)、公安系統(tǒng)等。在事業(yè)剛剛起步階段，這些部門都能較好地發(fā)揮其職能作用，但一旦事業(yè)發(fā)展到一定階段，為了保持其職能的可持續(xù)性，這些部門就可能出現(xiàn)拖拉等行為，來(lái)故意放慢事業(yè)發(fā)展的速度。散裝水泥管理系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的“散裝精神”，從道德上解決了這一問題。但如果沒有一個(gè)有效的制度保障，就可能在今后的發(fā)展中，出現(xiàn)這樣那樣的問題。
實(shí)際上，散裝水泥辦公室并不是一個(gè)只管水泥散裝率上升的部門。發(fā)展散裝水泥是一項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)，即使水泥散裝率達(dá)到70%以上進(jìn)入發(fā)達(dá)階段后，仍面臨著發(fā)展綠色水泥、經(jīng)濟(jì)水泥等課題。例如：新型建筑干混砂漿的散裝化和推廣應(yīng)用，以及配套設(shè)備的研發(fā)和推廣等。因此，必須根據(jù)散裝水泥發(fā)展的不同階段，來(lái)界定散裝水泥管理系統(tǒng)的職能，使之成為一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的部門。
同時(shí)，散裝水泥辦公室的主要調(diào)控手段，就是散裝水泥專項(xiàng)資金。而這項(xiàng)專項(xiàng)資金的臨時(shí)性，也間接影響了散裝水泥辦公室職能的發(fā)揮。使人們普遍以為散裝水泥管理系統(tǒng)是一個(gè)臨時(shí)性的管理部門。因此，從我們調(diào)研情況看，要散裝水泥管理系統(tǒng)充分履行國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政管理職能，一方面需要明確的、可持續(xù)發(fā)展的職能定位，另一方面，要有可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控手段。而能不能使散裝水泥專項(xiàng)資金成為散裝水泥管理系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控手段，關(guān)鍵在于散裝水泥管理系統(tǒng)運(yùn)用這項(xiàng)資金的績(jī)效。
四、散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效分析
為了促進(jìn)我國(guó)散裝水泥發(fā)展，國(guó)家于1998年統(tǒng)一征收散裝水泥專項(xiàng)資金，并在2002年對(duì)這項(xiàng)政策作了必要的調(diào)整。為了考核散裝水泥專項(xiàng)資金使用績(jī)效，課題組專門成立了評(píng)價(jià)小組，對(duì)此進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。
(一)評(píng)價(jià)依據(jù)和目標(biāo)
1.績(jī)效目標(biāo)。國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)（1985）27號(hào)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》中，明確提出我國(guó)散裝水泥發(fā)展的目標(biāo)是：“本世紀(jì)末水泥散裝率達(dá)到70%”。 本次績(jī)效評(píng)價(jià)，即以此為績(jī)效評(píng)價(jià)總目標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部財(cái)綜字[1998]157號(hào)文件的要求，確定了資金管理的總目標(biāo)為：散裝水泥專項(xiàng)資金使用合規(guī)、安全、有效，其中90%用于建設(shè)。
2.評(píng)價(jià)依據(jù)。1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了原國(guó)內(nèi)貿(mào)易部等六部委關(guān)于《進(jìn)一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》（國(guó)函（1997）8號(hào)），在這個(gè)文件中提出“國(guó)家在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，將繼續(xù)實(shí)行并適時(shí)調(diào)整征收散裝水泥專項(xiàng)資金的政策”。根據(jù)以上精神，財(cái)政部印發(fā)了《散裝水泥專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)綜字[1998]157號(hào)），明確了散裝水泥專項(xiàng)資金的性質(zhì)、征收對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范了資金的管理。根據(jù)財(cái)政部文件要求，各地先后制發(fā)了加強(qiáng)散裝水泥專項(xiàng)資金管理的各種規(guī)定。2002年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)整頓政府性基金的精神，為加強(qiáng)散裝水泥專項(xiàng)資金的征管用，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委制訂了《散裝水泥專項(xiàng)資金征收和使用管理辦法》（財(cái)綜字[2002]23號(hào)），要求各地嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，加強(qiáng)散裝水泥專項(xiàng)資金的征管，提高資金的效益和效率。2004年，商務(wù)部、財(cái)政部等五部二局頒布了《散裝水泥管理辦法》（[2004]第5號(hào)令）。該部委規(guī)章根據(jù)《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的要求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的方針，進(jìn)一步明確提出了新時(shí)期加快發(fā)展散裝水泥的政策措施。全國(guó)26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實(shí)際，相繼發(fā)布了加快發(fā)展散裝水泥的政府令。散裝水泥管理工作開始進(jìn)入科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的道路。這些政策法規(guī)，成為本次績(jī)效評(píng)價(jià)的基本依據(jù)。
3.評(píng)價(jià)樣本。本次績(jī)效評(píng)價(jià)，以2001—2004年我國(guó)散裝水泥管理系統(tǒng)征收的散裝水泥專項(xiàng)資金為樣本進(jìn)行分析。
為了認(rèn)真做好散裝水泥專項(xiàng)資金的征管工作，各地散裝水泥管理系統(tǒng)嚴(yán)格按文件規(guī)定的要求，對(duì)水泥生產(chǎn)企業(yè)銷售包裝水泥(包括紙袋、復(fù)膜塑編袋、復(fù)合袋等)，按照最高不超過每噸1元標(biāo)準(zhǔn)征收散裝水泥專項(xiàng)資金;對(duì)使用包裝水泥的單位按照最高不超過每噸3元征收散裝水泥專項(xiàng)資金。征收的專項(xiàng)資金按規(guī)定全部納入地方財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”。在專項(xiàng)資金使用上，堅(jiān)持“取之于包裝，用之于散裝”的原則，根據(jù)地區(qū)散裝水泥發(fā)展的要求，以專項(xiàng)資金為引導(dǎo)，用補(bǔ)助、貼息等辦法，引導(dǎo)民間資金投向散裝水泥產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展散裝水泥的配套設(shè)施。從這幾年運(yùn)行的情況看，散裝水泥專項(xiàng)資金主要用于：散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿專用設(shè)施新建、改建和擴(kuò)建，設(shè)備購(gòu)置和維修，建設(shè)項(xiàng)目貼息，科研、新技術(shù)開發(fā)，示范與推廣等。
2001－2004年，全國(guó)累計(jì)征收散裝水泥專項(xiàng)資金218622萬(wàn)元，支出157201萬(wàn)元，占實(shí)收額的71.91%。其中，生產(chǎn)性支出104789萬(wàn)元，占支出總額的66.66%（見表3）。
表3 全國(guó)散裝水泥專項(xiàng)資金收支情況表
單位：萬(wàn)元，%
|
年份 |
應(yīng)收額 |
實(shí)收額 |
收取率% |
總支出 |
占總收入% |
結(jié)余金額 |
占總收入% |
生產(chǎn)性支出 |
占總支出% |
|
2001年 |
99,998 |
42,954 |
42.95 |
36,230 |
84.34 |
6,724 |
15.66 |
26,273 |
72.52 |
|
2002年 |
84,400 |
53,750 |
63.68 |
39,665 |
73.79 |
14,085 |
26.21 |
26,465 |
66.72 |
|
2003年 |
94,969 |
62,732 |
66.06 |
40,404 |
64.41 |
22,328 |
35.59 |
26,064 |
64.51 |
|
2004年 |
95,348 |
59,186 |
62.07 |
40,902 |
69.11 |
18,284 |
30.89 |
25,987 |
63.53 |
|
合計(jì) |
374,715 |
218,622 |
58.34 |
157,201 |
71.91 |
61,421 |
28.09 |
104,789 |
66.66 |
(二)評(píng)價(jià)方法及過程
為了對(duì)散裝水泥專項(xiàng)資金征管情況及資金對(duì)促進(jìn)我國(guó)散裝水泥發(fā)展情況進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，本評(píng)價(jià)組以成本—效益法為基礎(chǔ)，按照績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則，結(jié)合統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)等相關(guān)方法開展評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)過程中，分為定量與定性分析。評(píng)價(jià)所使用的包括了中國(guó)散裝水泥推廣發(fā)展協(xié)會(huì)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)組抽樣調(diào)查取得的相關(guān)數(shù)據(jù)。同時(shí)，在評(píng)價(jià)過程中，還對(duì)散裝水泥生產(chǎn)、使用單位，包裝水泥生產(chǎn)單位，以及與散裝水泥發(fā)展相關(guān)的部門進(jìn)行了隨機(jī)調(diào)查。
評(píng)價(jià)組根據(jù)上述評(píng)價(jià)依據(jù)和方法，在綜合定量與定性分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合評(píng)議，最后形成評(píng)價(jià)結(jié)果。
(三)評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)論
根據(jù)評(píng)價(jià)依據(jù)，我們?cè)O(shè)立了三級(jí)指標(biāo)體系，并設(shè)計(jì)了三級(jí)計(jì)算表格。其中，第三級(jí)表格是根據(jù)上述指標(biāo)設(shè)計(jì)，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行具體計(jì)算的表格，如《散裝資金增長(zhǎng)率計(jì)算表》、《專項(xiàng)資金與散裝率相關(guān)系數(shù)分析表》等。第二級(jí)表格，是在三級(jí)表格基礎(chǔ)上，按照主指標(biāo)，對(duì)相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行匯總分析，如《散裝專項(xiàng)資金基本情況表》、《散裝資金管理流程圖》、《資金績(jī)效指標(biāo)計(jì)算表》、《經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)計(jì)算表》、《社會(huì)績(jī)效指標(biāo)計(jì)算表》、《抽樣調(diào)查表》、《專家問題評(píng)估表》等。第一級(jí)表格，是對(duì)二級(jí)表格的總匯總，即《散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論表》。
在此基礎(chǔ)上，通過詳細(xì)的調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，最后計(jì)算出我國(guó)這三年散裝水泥專項(xiàng)資金的績(jī)效為84.1064分(見表4)，并得出如下結(jié)論：
表4 散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論表
|
指 標(biāo) |
權(quán) 數(shù) |
得 分 |
折算分 |
|
資金績(jī)效指標(biāo) |
35 |
81.694 |
28.5929 |
|
經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo) |
35 |
86.758 |
30.3653 |
|
社會(huì)效益指標(biāo) |
20 |
95.212 |
19.0424 |
|
定性指標(biāo) |
10 |
61.058 |
6.1058 |
|
合 計(jì) |
100 |
84.1064 |
1.專項(xiàng)資金實(shí)施的績(jī)效達(dá)到了84.106分，屬于較好水平。
2.散裝水泥專項(xiàng)資金使用基本合規(guī)、安全、有效，管理制度也比較規(guī)范、完整。但在收入上，征收率偏低；支出上，沒有達(dá)到90%用于建設(shè)的目標(biāo)，在進(jìn)一步提高散裝水泥專項(xiàng)資金的利用能力上，尚有較大的潛力。
3.散裝水泥專項(xiàng)資金有力地促進(jìn)我國(guó)水泥散裝率的提高，專項(xiàng)資金與水泥散裝率的相關(guān)系數(shù)達(dá)到了0.4960，專項(xiàng)資金總投入與散裝率的相關(guān)系數(shù)達(dá)到了0.6773。但由于征收率只有58.34%，資金總量較低，因此，盡管這幾年我國(guó)的水泥散裝率得到了快速增長(zhǎng)，但仍只能實(shí)現(xiàn)到33%，與國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)[1985]27號(hào)文件提出的70%目標(biāo)尚有較大距離。
同時(shí)，各地區(qū)的散裝率水平極不均衡，除直轄市和東部地區(qū)高于全國(guó)平均水平外，中西部地區(qū)、特別是農(nóng)村地區(qū)的散裝率仍很低。中西部各省區(qū)22－25%的散裝率水平，說明這些地區(qū)的散裝水泥，實(shí)際上尚處于起步階段。
4.散裝水泥的快速發(fā)展，對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)較大。不僅直接減少了水泥行業(yè)的污染，提高了水泥行業(yè)的效率，而且對(duì)促進(jìn)建筑業(yè)的進(jìn)步及帶動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的，提高社會(huì)的環(huán)保水平，都作出了重要的貢獻(xiàn)。
五、進(jìn)一步促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策建議
從前面分析可以看到，我國(guó)的散裝水泥正處于快速發(fā)展階段，在中西部地區(qū)，甚至還剛剛處于起步階段。即使如此，這些成績(jī)最終要?dú)w功于國(guó)家對(duì)散裝水泥發(fā)展的政策扶持。其中散裝水泥專項(xiàng)資金政策功不可沒。
“十一·五”期間，是我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的重要?dú)v史階段。在新的歷史條件下，處于快速發(fā)展階段的散裝水泥業(yè)，是不是需要國(guó)家政策的繼續(xù)扶持？應(yīng)該采取怎樣的政策措施進(jìn)行扶持？這是我們所必須認(rèn)真研究的。為此，本報(bào)告著重以散裝水泥專項(xiàng)資金為例，對(duì)下一步的財(cái)政政策走向進(jìn)行具體分析，并提出相關(guān)建議。
(一)關(guān)于散裝水泥專項(xiàng)資金財(cái)政政策的三種觀點(diǎn)
散裝水泥專項(xiàng)資金政策的改革和完善是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，它涉及到相關(guān)政策的調(diào)整、管理機(jī)制的改革、各有關(guān)方面相關(guān)配套措施的建設(shè)與完善等諸多方面。針對(duì)散裝水泥專項(xiàng)資金政策的改革和完善問題，我國(guó)理論界和實(shí)際工作部門存在三種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該取消散裝水泥專項(xiàng)資金政策。其基本理由:一是專項(xiàng)資金政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，在公共財(cái)政框架下，這種辦法，應(yīng)該隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展予以取消。二是在城市化進(jìn)程加快的情況下，散裝水泥市場(chǎng)發(fā)展迅速，水泥業(yè)本身就熱衷于發(fā)展散裝水泥，不需要政府引導(dǎo)，可以通過市場(chǎng)引導(dǎo)解決。三是國(guó)外也沒有散裝水泥專項(xiàng)資金和散裝辦，他們是通過其他辦法，來(lái)促進(jìn)散裝水泥發(fā)展。因此，我國(guó)也可以采取其他辦法，如《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土的通知》(商務(wù)部等四部委商改發(fā)[2003]341號(hào))就發(fā)揮了重要的作用。四是散裝水泥的發(fā)展，應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，而不需要政府調(diào)節(jié)。只要市場(chǎng)有散裝水泥的需求，散裝水泥就能發(fā)展。五是散裝水泥專項(xiàng)資金在管理上，還存在著一定的問題。特別是征收率及生產(chǎn)性支出占總支出的比例較低，說明這項(xiàng)資金的使用效果不理想。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該維持現(xiàn)有的有關(guān)散裝水泥專項(xiàng)資金政策規(guī)定，通過加強(qiáng)征收力度、控制養(yǎng)人經(jīng)費(fèi)等手段，提高專項(xiàng)資金的征收和使用效率，保障90%的散裝水泥專項(xiàng)資金用于發(fā)展散裝水泥事業(yè)。
第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從政策和法規(guī)層面入手，通過設(shè)立相關(guān)稅法（比如環(huán)境保護(hù)稅），把散裝水泥資金歸并到稅收征管中，嚴(yán)格規(guī)定稅率、征管方式以及相關(guān)的配套措施，來(lái)保障我國(guó)散裝水泥事業(yè)得到穩(wěn)定充足的發(fā)展資金。
經(jīng)過對(duì)我國(guó)散裝水泥專項(xiàng)資金的管理和使用現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，我們發(fā)現(xiàn)上述三種觀點(diǎn)，都有一定的合理性，但都存在著一定的缺陷，很難解決我國(guó)目前用散裝水泥專項(xiàng)資金政策促進(jìn)散裝水泥發(fā)展中面臨的各項(xiàng)實(shí)際問題。
第一種觀點(diǎn)，從根本上否定了散裝水泥專項(xiàng)資金政策的作用。從表面上看，通過市場(chǎng)化運(yùn)行，也可促進(jìn)散裝水泥發(fā)展。但我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距甚大的國(guó)家，很多地方市場(chǎng)化程度還不高。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，必須有一個(gè)市場(chǎng)之外的力量，來(lái)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一推動(dòng)力”，才能保證市場(chǎng)化進(jìn)程的順利發(fā)展。如中國(guó)近代史上的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，用外債推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一定發(fā)展，又如“十一屆三中全會(huì)”和鄧小平南巡講話，是從政府或中央層面(即西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府層面)，推進(jìn)了我國(guó)市場(chǎng)化的進(jìn)程。發(fā)展散裝水泥同樣是這個(gè)道理，在初級(jí)階段，沒有政府的政策引導(dǎo)，它的發(fā)展，要么速度很慢，要么會(huì)走彎路。因此，從根本上否定散裝水泥專項(xiàng)資金政策的作用，從理論上講，站不住腳。
同時(shí)，從持這一觀點(diǎn)的群體而言，他們主要是水泥生產(chǎn)企業(yè)和少數(shù)水泥使用單位。作為市場(chǎng)的主體企業(yè)法人，按照馬克思的觀點(diǎn)，他們天然地有著追逐利潤(rùn)的本能，天然地希望實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化或者企業(yè)成本最小化。因此，作為“人格化的資本”，他們希望最小程度地承擔(dān)社會(huì)職能(稅、費(fèi))，實(shí)現(xiàn)最大利潤(rùn)。這一點(diǎn)，無(wú)可厚非。降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，同樣也是我國(guó)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，我國(guó)前階段對(duì)向企業(yè)亂收費(fèi)的清理，也是從提高企業(yè)利潤(rùn)率、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度提出來(lái)的。但減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，指的是減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，對(duì)于企業(yè)應(yīng)該負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，企業(yè)必須承擔(dān)。從上述觀點(diǎn)分析，除了企業(yè)法人自身天然的立場(chǎng)，希望中止收費(fèi)外，同時(shí)，對(duì)散裝水泥專項(xiàng)資金的性質(zhì)、作用、目的了解不夠而形成謬誤觀點(diǎn)，也是一個(gè)重要的原因。如該觀點(diǎn)認(rèn)為：(1)基金是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在市場(chǎng)化過程中，基金要逐步取消。我們同意這一觀點(diǎn)，從公共財(cái)政的角度講，這一觀點(diǎn)反映了基金這一財(cái)政工具逐步走向滅亡的趨勢(shì)。但對(duì)一些市場(chǎng)化程度不高，或者還需要政府調(diào)控的領(lǐng)域，基金還是有一定的生存空間?！爸鸩饺∠辈⒉皇钦f現(xiàn)在就要取消，以此為取消的理由，難以成立。(2)城市化發(fā)展的過程中，市場(chǎng)就可以引導(dǎo)散裝水泥的發(fā)展，不需要政府參與。只要市場(chǎng)有需求，散裝水泥就能發(fā)展。這種觀點(diǎn)，只考慮了現(xiàn)實(shí)而沒有考慮原因。從調(diào)查情況看，城市化發(fā)展速度快，并不意味著水泥散裝率高。而水泥散裝率高的地區(qū)，實(shí)際上是散裝水泥專項(xiàng)資金征收好、散裝水泥管理部門發(fā)揮作用較強(qiáng)的地區(qū)。正如我們前面所分析，散裝水泥專項(xiàng)資金的作用，就是提高一個(gè)地區(qū)的水泥散裝率，不斷開拓該地區(qū)散裝水泥市場(chǎng)。一些地區(qū)之所以出現(xiàn)散裝水泥可以用市場(chǎng)推動(dòng)的局面，從根本意義上講，正是散裝水泥專項(xiàng)資金政策在前期發(fā)揮作用的結(jié)果。因此，用這種觀點(diǎn)，來(lái)否認(rèn)散裝水泥專項(xiàng)資金政策作用，有“過河拆橋”的味道。同時(shí)，持這種觀點(diǎn)的，還不了解散裝水泥專項(xiàng)資金的作用：在促進(jìn)了一個(gè)地區(qū)城市散裝水泥市場(chǎng)形成后，散裝水泥專項(xiàng)資金還需要引導(dǎo)農(nóng)村市場(chǎng)，還需要引導(dǎo)散裝水泥向“綠色水泥”、“經(jīng)濟(jì)水泥”方向發(fā)展。它的任務(wù)仍十分艱巨。從這一觀點(diǎn)我們甚至可以反推出這樣的觀點(diǎn)：散裝水泥專項(xiàng)資金，實(shí)際上就是水泥行業(yè)的一項(xiàng)“總市場(chǎng)營(yíng)銷費(fèi)”，是水泥行業(yè)通過政府組織、開拓市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)的過程。(3)采用國(guó)外的辦法，用其他行政手段，來(lái)解決散裝水泥的發(fā)展問題。這一觀點(diǎn)，在我國(guó)很有市場(chǎng)，特別是在有的政府部門，持這種觀點(diǎn)的人數(shù)不少。但我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，很多地區(qū)至今仍在走一條“先污染，后治理”的路子，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用的手段，大多是從環(huán)保、人性化管理這一角度，來(lái)“限制包裝，發(fā)展散裝”。而我國(guó)在這些領(lǐng)域，法律法規(guī)體系還很不完整，而且，執(zhí)法體系也存在著很大的不足。如果用國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)限制包裝、發(fā)展散裝，政府的運(yùn)行成本會(huì)更高。從更進(jìn)一步的角度講，實(shí)際上，除了征收散裝水泥專項(xiàng)資金外，我國(guó)已經(jīng)采取了一些必要的政策舉措促進(jìn)散裝水泥發(fā)展。如減免散裝專用汽車的養(yǎng)路費(fèi)、禁止城市現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土等，而這些舉措的設(shè)計(jì)者或執(zhí)法的主要環(huán)節(jié)，仍然是散裝水泥管理部門。因此，在我國(guó)還沒有形成完整的生態(tài)、環(huán)保、人性化管理等法律體系和執(zhí)法體系的情況下，散裝水泥專項(xiàng)資金政策仍將是主要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。參考國(guó)外的一些其它手段，只能是一種輔助調(diào)節(jié)手段。這些輔助手段，可以根據(jù)國(guó)情進(jìn)行多方位設(shè)計(jì)，如：從財(cái)政角度，可以通過建筑材料工業(yè)挖潛改造資金、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等，支持散裝水泥的發(fā)展；從技術(shù)角度，制定建筑行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范、水泥產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等散裝水泥相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；從環(huán)保角度，制定限制污染較嚴(yán)重的包裝水泥生產(chǎn)的相關(guān)政策；從勞保角度，制定限制對(duì)工人身體危害較大的包裝水泥生產(chǎn)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，等等。但這些措施，在目前條件下只能作為輔助手段，并不能因此動(dòng)搖專項(xiàng)資金政策作為主要調(diào)節(jié)手段的地位。(4)目前，散裝水泥資金征收率和使用率都較低，說明管理上尚存在問題，因此，沒有必要繼續(xù)征收。這一觀點(diǎn)，水泥生產(chǎn)企業(yè)提出的較多。其根本出發(fā)點(diǎn)，就是對(duì)某一企業(yè)的征收數(shù)，與支持該企業(yè)發(fā)展散裝水泥的資金量不匹配。從調(diào)查情況看，我們對(duì)此持不同看法。首先，從財(cái)政管理角度，由于散裝水泥管理部門已經(jīng)形成了自上而下完整的管理體系，形成了系統(tǒng)的資金管理、項(xiàng)目審批、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等體系，因此，與其他類似的基金比，它的管理水平，相對(duì)較好。其次，正如前面分析，散裝水泥專項(xiàng)資金征收率低，并不是征收管理質(zhì)量差，而是征收對(duì)象在城市，而考核范圍在全地區(qū)，使征收率的分母增加了一塊沒有開征的領(lǐng)域。如2004年，我國(guó)散裝水泥專項(xiàng)資金全國(guó)平均征收率為62.07%，當(dāng)年我國(guó)水泥消費(fèi)中，農(nóng)村占了41.6%，而這一領(lǐng)域，按我國(guó)目前的管理體系，沒有征收散裝水泥專項(xiàng)資金。因此，如果按同口徑計(jì)算，其實(shí)際征收率應(yīng)該是：62.07/(100-41.6)=106%，說明不僅城市部門已經(jīng)全部征收，一些地區(qū)已經(jīng)開始了對(duì)農(nóng)村水泥市場(chǎng)的管理。第三，從散裝水泥專項(xiàng)資金的使用情況看，正如我們前面的分析，盡管存在著一些問題，總體而論，無(wú)論是直接的生產(chǎn)性支出，還是間接的市場(chǎng)開拓型支出，它都極大地促進(jìn)了散裝水泥的發(fā)展。按照84分的績(jī)效，它的資金使用效果，不能說是不理想的。
因此，我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)并不完整。
第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了散裝水泥專項(xiàng)資金的征、管、用、監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，是單純從技術(shù)層面上入手，對(duì)散裝水泥專項(xiàng)資金政策的發(fā)展提出了意見。因此，保留散裝水泥專項(xiàng)資金政策，比較符合公共財(cái)政發(fā)展的要求的。但是，這一觀點(diǎn)忽略了散裝水泥專項(xiàng)資金政策現(xiàn)階段存在的二個(gè)關(guān)鍵性問題，即各地區(qū)水泥散裝率差距大，各地在執(zhí)行這一政策時(shí)力度差距大；征收率低，各地差距大。財(cái)政部制定的《散裝水泥專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中的 “水泥生產(chǎn)企業(yè)每銷售一噸袋裝水泥（包括紙袋、塑料袋、復(fù)合袋等）繳納的散裝水泥專項(xiàng)資金，以及每使用一噸袋裝水泥，由建設(shè)單位或其他使用單位繳納的散裝水泥專項(xiàng)資金總和為3—5元”的條文是一項(xiàng)指導(dǎo)性的規(guī)定，它并沒有明確地確定散裝水泥專項(xiàng)資金的征收比率，具體的比率由各地區(qū)自行規(guī)定，這就造成了專項(xiàng)資金征收標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異，同時(shí)，由于散裝辦不具備法律意義上的征管權(quán)，也直接影響了專項(xiàng)資金在征收管理上的疏漏。因此，這一觀點(diǎn)，在實(shí)際操作中，也容易產(chǎn)生一定的問題。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了散裝水泥專項(xiàng)資金作為一項(xiàng)政府基金，在管理上與公共財(cái)政政策要求存在的距離，希望按照公共財(cái)政的發(fā)展方向，把散裝水泥專項(xiàng)資金直接“費(fèi)轉(zhuǎn)稅”，納入規(guī)范化、法制化的財(cái)政管理體系。這一觀點(diǎn)，盡管符合公共財(cái)政的發(fā)展方向，但我們也看到，稅收政策的出臺(tái)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，在制定稅的同時(shí)還需要許多相關(guān)的輔助政策，這都需要比較長(zhǎng)期的過程。目前，我國(guó)的散裝水泥事業(yè)正處于高速發(fā)展階段，而且處于被動(dòng)發(fā)展到主動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，財(cái)政政策的導(dǎo)向作用十分重要。如果按照“費(fèi)改稅”的思路，將會(huì)使我國(guó)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展失去最佳的發(fā)展機(jī)遇。
因此，我們認(rèn)為，要制定適合新時(shí)期促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策，必須從公共財(cái)政的基本理論入手，按照公共財(cái)政發(fā)展的要求，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行必要的改革與完善，以提高財(cái)政政策的調(diào)控能力，促進(jìn)我國(guó)散裝水泥快速發(fā)展。
(二)散裝水泥的財(cái)政分析
課題組認(rèn)為，要制定下一階段財(cái)政支持散裝水泥發(fā)展的相關(guān)政策，就必須從公共財(cái)政發(fā)展的要求，按照公共財(cái)政理論，對(duì)加快發(fā)展散裝水泥進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。在此基礎(chǔ)上，再研究制定支持散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策，就可以迎刃而解。
1.散裝水泥并不是一項(xiàng)純私人產(chǎn)品，必須由政府正確引導(dǎo)
在制定財(cái)政政策時(shí)，首先要解決散裝水泥是不是屬于財(cái)政必須支持的范圍。也就是說，必須回答財(cái)政需要不需要支持這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。
在公共財(cái)政條件下，財(cái)政管理范圍的確定，是以市場(chǎng)失靈理論來(lái)指導(dǎo)的。也就是說，如果某項(xiàng)事業(yè)或某項(xiàng)產(chǎn)品會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，那么就必須由政府通過財(cái)政手段進(jìn)行必要的引導(dǎo)。反之，則可以通過市場(chǎng)自身解決。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的因素很多。根據(jù)這些因素，財(cái)政支出范圍的界定可以按照如下二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：
一是根據(jù)產(chǎn)品的公共性來(lái)界定財(cái)政的管理范圍。如果某項(xiàng)事業(yè)屬于私人產(chǎn)品，則可以通過市場(chǎng)力量，在政府創(chuàng)造的宏觀環(huán)境下，自行發(fā)展。如果某項(xiàng)事業(yè)屬于公共產(chǎn)品，則必須由政府提供支持。這一標(biāo)準(zhǔn)，界定了私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品。
二是根據(jù)私人產(chǎn)品的外部性來(lái)界定公共財(cái)政的管理范圍。私人產(chǎn)品可分為二種：一是“純”私人產(chǎn)品，即完全可以運(yùn)用市場(chǎng)力量發(fā)展，并且不會(huì)對(duì)其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響的產(chǎn)品和事業(yè)，典型的如紡織業(yè)；另一種是“準(zhǔn)”私人產(chǎn)品，即該產(chǎn)品可以完全運(yùn)用市場(chǎng)力量發(fā)展，但在發(fā)展中，會(huì)產(chǎn)生外部性，對(duì)其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生正的或負(fù)的影響，典型的如污染企業(yè)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，蜜蜂養(yǎng)殖業(yè)會(huì)產(chǎn)生正面影響?！凹儭彼饺水a(chǎn)品純粹依靠市場(chǎng)力量發(fā)展，沒有必要納入財(cái)政支持范圍。而產(chǎn)生外部性的私人產(chǎn)品，則需要政府通過財(cái)政政策，進(jìn)行鼓勵(lì)或限制，以確保該項(xiàng)私人產(chǎn)品的生產(chǎn)所帶來(lái)的外部性，能通過財(cái)政的調(diào)控得到鼓勵(lì)或限制。這一標(biāo)準(zhǔn)，確定了公共財(cái)政的管理范圍是：公共產(chǎn)品，以及具有外部性的私人產(chǎn)品。
按照這二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以得出這樣的結(jié)論：從公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的界定來(lái)講，散裝水泥是一種私人產(chǎn)品。但從公共財(cái)政的范圍界定來(lái)講，包裝水泥是一個(gè)高能耗、高物耗、高污染的、明顯帶有負(fù)的外部性的私人產(chǎn)品，因此，它仍屬于公共財(cái)政的管理范圍，需要國(guó)家通過財(cái)政政策進(jìn)行限制。而散裝水泥與包裝水泥比，外部性要小得多，是一種糾正包裝水泥負(fù)外部性的重要替代品，因此，仍需要國(guó)家通過財(cái)政政策進(jìn)行鼓勵(lì)。
我國(guó)制訂散裝水泥專項(xiàng)資金政策的根本目的是“限制包裝水泥，鼓勵(lì)發(fā)展散裝水泥”。而這一宗旨，正是符合了水泥行業(yè)外部性的特點(diǎn)，體現(xiàn)了公共財(cái)政框架下，政府對(duì)水泥業(yè)發(fā)展的正確引導(dǎo)。
2.對(duì)外部性私人產(chǎn)品的引導(dǎo)，必須通過政府收費(fèi)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)
不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品，或者外部性的私人產(chǎn)品，需要財(cái)政采取不同的辦法進(jìn)行管理。按照公共財(cái)政的一般原理，對(duì)外部性的私人產(chǎn)品最佳的管理辦法，是用政府收費(fèi)來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)控。這一點(diǎn)，不需要再進(jìn)行深入的理論分析。
在我國(guó)公共財(cái)政框架下的政府收費(fèi)包括二個(gè)部分。一是在市場(chǎng)化程度不高，或者仍需要以基金方式調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，采取政府基金的形式進(jìn)行收費(fèi)；二是采取政府行政收費(fèi)的形式進(jìn)行收費(fèi)。這二種收費(fèi)管理辦法不同，但從企業(yè)財(cái)務(wù)的角度講，它都通過增加企業(yè)的成本，調(diào)節(jié)企業(yè)在配置資源中的行為，因此，其實(shí)際效果是一樣的。選擇哪種方式好，僅僅是從有利于財(cái)政管理進(jìn)行的選擇而已。
我國(guó)目前執(zhí)行的散裝水泥專項(xiàng)資金政策，采取的是一種政府基金形式的收費(fèi)方式，它同樣是符合我國(guó)公共財(cái)政發(fā)展需要的。
因此，課題組認(rèn)為，在新的形勢(shì)下，我國(guó)水泥行業(yè)包裝水泥負(fù)的外部性并沒有消除，而發(fā)展散裝水泥作為彌補(bǔ)其負(fù)外部性的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府非常有必要保留現(xiàn)行散裝水泥專項(xiàng)資金政策，來(lái)限制包裝水泥，鼓勵(lì)發(fā)展散裝水泥。
(三)散裝水泥專項(xiàng)資金政策的改革建議
簡(jiǎn)單保留現(xiàn)行散裝水泥專項(xiàng)資金政策，有一定缺陷。從以上分析可知，現(xiàn)行的散裝水泥專項(xiàng)資金政策，其使用的績(jī)效只有84分，在管理中還需要進(jìn)一步的完善。因此，必須對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行必要的改革，使之更符合公共財(cái)政的發(fā)展要求。
經(jīng)過調(diào)研，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)吸納前面分析時(shí)提出的三種觀點(diǎn)中的優(yōu)點(diǎn)，充分考慮如何利用現(xiàn)有資源，按照公共財(cái)政發(fā)展要求，在促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的財(cái)政政策上，建立起長(zhǎng)遠(yuǎn)的機(jī)制，逐步使這方面的財(cái)政政策更為可持續(xù)、健康與穩(wěn)定。
通過深入調(diào)研，課題組提出了按照“基金改費(fèi)”、“費(fèi)改稅”的改革思路，建議財(cái)政部在現(xiàn)階段，把散裝水泥專項(xiàng)資金從政府性基金轉(zhuǎn)變成政府行政性收費(fèi)，在條件成熟的時(shí)候，再把行政性收費(fèi)轉(zhuǎn)變成稅收。
課題組認(rèn)為，在現(xiàn)階段，實(shí)行“基金改費(fèi)”，具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：
1.與政府基金相比，行政性收費(fèi)管理方式更為規(guī)范
散裝水泥專項(xiàng)資金屬于政府性基金的范圍。政府性基金，是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，為支持某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，按照國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政性資金。政府性基金是憑借政府行政權(quán)力參與國(guó)民收入分配的一種方式。其目的主要是國(guó)家為了支持某項(xiàng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展籌措資金。政府性基金有強(qiáng)制性，卻沒有補(bǔ)償性，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)財(cái)政部門創(chuàng)造的一種臨時(shí)性的分配方式。政府性基金大多設(shè)立于我國(guó)改革開放之初、稅收法規(guī)尚未健全的時(shí)期，是一種臨時(shí)性的政策，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。行政性收費(fèi)則是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī) 、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照規(guī)定程序批準(zhǔn)，在向公民、法人提供特定服務(wù)過程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利性原則，向特定服務(wù)對(duì)象收取的費(fèi)用。行政性收費(fèi)屬于非稅收入，它遵循的是有償原則，其性質(zhì)是政府提供的公共服務(wù)的“價(jià)格”，或者是個(gè)人或法人為其向社會(huì)提供外部性效應(yīng)而形成的懲罰性或獎(jiǎng)勵(lì)性的“罰金” 或“獎(jiǎng)金”。
政府性基金與行政性收費(fèi)，是有明顯區(qū)別的。前者目的是發(fā)展專項(xiàng)事業(yè)，后者是提供特定服務(wù)。前者征收時(shí)是無(wú)償、強(qiáng)制的，后者是有償?shù)?。相?duì)政府性基金，政府行政性收費(fèi)在內(nèi)涵和形式都更加規(guī)范。
從政府性基金與行政性收費(fèi)的特點(diǎn)看，作為對(duì)一項(xiàng)專項(xiàng)事業(yè)的支持，使用政府性基金這一工具似乎更為貼切。但從前面的分析看，我們更傾向于使用行政性收費(fèi)。其主要理由有三點(diǎn)：
一是從全國(guó)的情況看，盡管散裝水泥專項(xiàng)資金仍帶有明顯的支持散裝水泥事業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，但從根本意義上講，這一收費(fèi)方式，已經(jīng)在逐步向“環(huán)保”功能轉(zhuǎn)型。雖然這項(xiàng)收費(fèi)，最終都是用于發(fā)展散裝水泥，但從目前散裝水泥費(fèi)的功能來(lái)講，已經(jīng)發(fā)生了較大變化。如象上海市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，散裝水泥費(fèi)的功能，已經(jīng)轉(zhuǎn)向研發(fā)綠色水泥、減少水泥業(yè)污染等方面。因此，從這個(gè)角度講，散裝水泥專項(xiàng)資金，既是一項(xiàng)扶持某一行業(yè)的政策，屬于政府基金的概念，同時(shí)，它又是一項(xiàng)促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)發(fā)展、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“五統(tǒng)籌”目標(biāo)，降低水泥業(yè)負(fù)外部性的一項(xiàng)財(cái)政政策，它也可歸屬政府行政性收費(fèi)范疇。
實(shí)際上，類似這樣的政府基金，并不只有散裝水泥專項(xiàng)資金一項(xiàng)。如育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)等。它們既可以理解為對(duì)林業(yè)這一行業(yè)的扶持政策，同時(shí)，也可理解為對(duì)生態(tài)保護(hù)的一項(xiàng)財(cái)政政策。象這類政府基金，在設(shè)計(jì)初期，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我們用了政府基金這一工具，但在公共財(cái)政條件下，完全可以轉(zhuǎn)化為政府性收費(fèi)。
二是從收費(fèi)的“費(fèi)基”來(lái)分析。作為一項(xiàng)政府基金，其“費(fèi)基”的設(shè)計(jì)，可以是沒有理由的。如三峽基金，在每度電上加價(jià)幾分錢，散裝水泥基金，在每噸袋裝水泥上征收幾元錢，可以說這是政府的決定，企業(yè)必須無(wú)條件地執(zhí)行。這就是政府基金“強(qiáng)制性”的體現(xiàn)。而行政性收費(fèi)的“費(fèi)基”，是有一定依據(jù)的。如工本費(fèi)，就是按照其發(fā)放某一許可證的成本來(lái)核算的（盡管按照非盈利性原則，工本費(fèi)收費(fèi)的金額，可能要低于其成本），因此，行政性收費(fèi)的“費(fèi)基”，是有一定的依據(jù)的。這就是行政性收費(fèi)“補(bǔ)償性”的體現(xiàn)。
目前，散裝水泥專項(xiàng)資金，作為一項(xiàng)政府基金，其確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是一種強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，它與袋裝水泥造成的負(fù)外部性，沒有建立起相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系。因此，它是一種強(qiáng)制性的政府基金。這就容易造成“增加企業(yè)負(fù)擔(dān)”的錯(cuò)覺。但是，一旦轉(zhuǎn)化為政府性收費(fèi)后，它就與水泥業(yè)產(chǎn)生的負(fù)外部性發(fā)生關(guān)系，使“費(fèi)基”更為有利，從而使這項(xiàng)收費(fèi)成為企業(yè)必須承擔(dān)的義務(wù)。
我們是這樣考慮散裝水泥專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為政府性收費(fèi)的“費(fèi)基”的。通過上面分析，可以明顯看到，水泥業(yè)在環(huán)境污染、資源浪費(fèi)上的負(fù)外部性很強(qiáng)，而散裝水泥減少了它的外部性。如果把發(fā)展散裝水泥而減少的負(fù)外部性作為向水泥業(yè)征收散裝水泥費(fèi)的“費(fèi)基”，就非常容易地使政府基金轉(zhuǎn)化為行政性收費(fèi)，水泥企業(yè)也沒有理由不接受。
根據(jù)上面分析，水泥業(yè)在很多方面造成了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)。我們僅取其一種污染指標(biāo)，來(lái)設(shè)計(jì)散裝水泥費(fèi)的“費(fèi)基”。根據(jù)北京市環(huán)境保護(hù)研究院的測(cè)定，每噸包裝水泥導(dǎo)致粉塵排放（可吸入顆粒物）4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，為包裝水泥的1/16。也就是說，散裝水泥對(duì)水泥業(yè)負(fù)外部性的糾正度為每噸4.20公斤粉塵排放（可吸入顆粒物）。而要實(shí)現(xiàn)這一糾正度，就需要發(fā)展1噸的散裝水泥配套能力。根據(jù)中國(guó)散裝水泥協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，每形成1噸散裝水泥的配套能力，需要綜合投入180元。由于包裝水泥比散裝水泥多排放了15/16的粉塵排放（可吸入顆粒物），為糾正包裝水泥的負(fù)外部性，就需要包裝水泥承擔(dān)168.75元(180*15/16)的費(fèi)用。而這168.75元，就是“散裝水泥費(fèi)”的費(fèi)基依據(jù)。
但是，根據(jù)行政性收費(fèi)的非盈利性原則，盡管需要每噸168.75元的投入，來(lái)解決包裝水泥的負(fù)外部性，但如何確定費(fèi)率，可以根據(jù)國(guó)家需要，在低于每噸168.75元的范圍內(nèi)確定。據(jù)此，我們認(rèn)為，可以結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策，確定二檔費(fèi)基：一是對(duì)國(guó)家需要整頓的小水泥企業(yè)，設(shè)立一個(gè)懲罰性較強(qiáng)的費(fèi)基，二是對(duì)一般的水泥企業(yè)，設(shè)立一個(gè)費(fèi)基。三是對(duì)水泥使用單位，設(shè)立一個(gè)費(fèi)基。
這樣，散裝水泥費(fèi)作為一項(xiàng)行政性收費(fèi)，不僅具備了其基本的要素，而且也為今后“費(fèi)改稅”打下了基礎(chǔ):當(dāng)我國(guó)的環(huán)保政策達(dá)到一定程度時(shí)，這項(xiàng)收費(fèi)就可以完全和排污費(fèi)一樣，并入國(guó)家的環(huán)保稅。
三是作為一項(xiàng)行政性收費(fèi)，還需要一個(gè)重要的條件，即其法律依據(jù)。按照行政性收費(fèi)的定義，它是：指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī) 、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)……”，這就意味著，如果沒有相關(guān)的法律法規(guī)，這項(xiàng)行政性收費(fèi)也不能依法設(shè)立。從散裝水泥的角度講，這一文件已經(jīng)完全存在。1997年，國(guó)務(wù)院就制訂了《進(jìn)一步加快發(fā)展散裝水泥的意見》，而且截止目前，我國(guó)30個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中，已經(jīng)有26個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）頒布了關(guān)于發(fā)展散裝水泥的政府令。這些法律法規(guī)都從不同角度，規(guī)定了政府對(duì)促進(jìn)散裝水泥發(fā)展的職能和要求，包括了收費(fèi)規(guī)定。因此，從這個(gè)意義上講，設(shè)立針對(duì)包裝水泥的行政性收費(fèi)完全有法律基礎(chǔ)。
從另一個(gè)角度講，正是由于有了這些法律法規(guī)基礎(chǔ)，如果現(xiàn)在就取消這項(xiàng)政策反而影響了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。特別是2004年由商務(wù)部等五部?jī)删职l(fā)布的部委規(guī)章《散裝水泥管理辦法》，僅僅施行一年多，就嘎然中止，必然影響國(guó)家政策法規(guī)的嚴(yán)肅性。
因此，從這三個(gè)角度講，我們認(rèn)為，在公共財(cái)政框架下，散裝水泥專項(xiàng)基金，完全有條件轉(zhuǎn)化為國(guó)家行政性收費(fèi)。
2.行政性收費(fèi)的成本較為低廉
從前文分析可知，將專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為政府稅收的方式是最直接、最有效地增強(qiáng)散裝水泥發(fā)展資金管理的方式，但同時(shí)制定稅收成本較高。一種稅的制定必須通過調(diào)研、提案、專家討論、人大研究、批準(zhǔn)試行的漫長(zhǎng)過程，通常需要至少兩年以上的時(shí)間。同時(shí)為了配合稅法的實(shí)行，還要制定相關(guān)的一系列的配套政策和法規(guī)，這對(duì)于急需解決目前問題的散裝水泥發(fā)展事業(yè)來(lái)說是不現(xiàn)實(shí)的。如果放棄散裝水泥專項(xiàng)資金，通過立法來(lái)設(shè)立相應(yīng)的稅收，稅法制定過程中造成的政策斷層所帶來(lái)的成本則不容忽視。
費(fèi)是由國(guó)家某個(gè)行政部門或者事業(yè)單位收取的，它的制定過程不像稅收那樣復(fù)雜，一般國(guó)家費(fèi)由政府出臺(tái)相關(guān)的政策，具體的實(shí)施細(xì)則則由相關(guān)部門以及地方政府自行制定。從制定到實(shí)施，國(guó)家費(fèi)都不需要復(fù)雜和漫長(zhǎng)的過程，這正符合當(dāng)前散裝水泥事業(yè)發(fā)展的要求。
?。ㄋ模?shí)行“基金改費(fèi)”的若干政策建議
要做好散裝水泥專項(xiàng)資金的“基金改費(fèi)”工作，就必須根據(jù)行政性收費(fèi)的基本原理，從征收、管理、使用和監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，充分協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的關(guān)系，以保證“基金改費(fèi)”取得預(yù)期的效果。
1.關(guān)于行政性收費(fèi)的名稱
“基金改費(fèi)”的首要問題，是改成什么樣的行政性收費(fèi)。課題組認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)公共財(cái)政發(fā)展的要求，可以把目標(biāo)設(shè)定為二種模式。一是把散裝水泥專項(xiàng)資金直接轉(zhuǎn)化為政府性收費(fèi)，向征收單位征收“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”。二是把散裝水泥專項(xiàng)資金并入與之相近的行政性收費(fèi)中，成為某項(xiàng)行政性收費(fèi)的組成部分。從我國(guó)目前的情況看，與它相近的就是針對(duì)環(huán)境外部性而設(shè)立的“排污費(fèi)”。
我們更傾向于設(shè)立專門的“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”。因?yàn)椋鞍l(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收，既有鼓勵(lì)散裝水泥發(fā)展，促進(jìn)其正的外部性擴(kuò)大的功能，也有限制包裝水泥，限制其對(duì)環(huán)境污染等負(fù)的外部性的功能。因此，并入僅僅具有“懲罰”功能的排污費(fèi)，并不能完整地體現(xiàn)散裝水泥發(fā)展的要求。
2.關(guān)于征收對(duì)象和征收標(biāo)準(zhǔn)
征收標(biāo)準(zhǔn)的確定，我們已經(jīng)在前面的分析中進(jìn)行了設(shè)計(jì)。對(duì)征收對(duì)象問題，我們認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行散裝水泥專項(xiàng)資金的征收對(duì)象，很難真正把所有與散裝水泥發(fā)展的相關(guān)單位包括進(jìn)去。因此，有必要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)調(diào)查情況，我們建議設(shè)立三種征收對(duì)象，并采取不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。
一是對(duì)大型水泥生產(chǎn)企業(yè)，仍維持現(xiàn)有的征收標(biāo)準(zhǔn)。
二是對(duì)小型水泥生產(chǎn)企業(yè)，除了維持現(xiàn)有征收標(biāo)準(zhǔn)外，從促進(jìn)水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出發(fā)，增加懲罰性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。小型水泥生產(chǎn)企業(yè)是指年產(chǎn)20萬(wàn)噸以下，以立窯工藝為主的水泥生產(chǎn)企業(yè)。這些小型水泥生產(chǎn)企業(yè)，是我國(guó)目前包裝水泥的主要提供者。他們?yōu)榱俗非罄麧?rùn)，既不注重水泥生產(chǎn)中能耗、物耗的降低，也很難確保水泥質(zhì)量的穩(wěn)定。因此，不但不利于散裝水泥的發(fā)展，同時(shí)不利于地區(qū)水泥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不利于我國(guó)建筑質(zhì)量的提高，是國(guó)家已經(jīng)采取政策進(jìn)行限制的企業(yè)。因此，對(duì)這類企業(yè)在現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加收一定比例的懲罰性收費(fèi)。根據(jù)各地對(duì)限制小水泥的政策要求不同，這一懲罰性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以定為基礎(chǔ)性收費(fèi)的1至10倍，由當(dāng)?shù)卣孕写_定，報(bào)財(cái)政部備案。
三是水泥使用者。水泥使用者的范圍非常廣泛，對(duì)待不同的水泥使用者，也應(yīng)當(dāng)采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，按照“懲罰性”原則，對(duì)于大型建設(shè)項(xiàng)目或大型建筑企業(yè)，如果其使用包裝水泥，則應(yīng)當(dāng)按照較高的費(fèi)率收取費(fèi)用，而對(duì)于個(gè)人使用少量的包裝水泥，則應(yīng)當(dāng)少收或者不收。根據(jù)課題組調(diào)查，我們建議對(duì)水泥使用者，按照建筑單位的資質(zhì)等級(jí)來(lái)向建設(shè)單位征收：對(duì)一、二級(jí)建筑企業(yè)，按現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收；對(duì)三級(jí)及三級(jí)以下的建筑企業(yè)，在原有基礎(chǔ)上，加收1至10倍的懲罰性收費(fèi)；對(duì)個(gè)人免征發(fā)展散裝水泥費(fèi)(見表5)。
另外，課題組調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分建設(shè)項(xiàng)目都是以建筑面積設(shè)計(jì)核算。因此，考慮到此項(xiàng)收費(fèi)的合理性和可操作性，建議除道路、橋梁等公共建筑設(shè)施外，其它建設(shè)項(xiàng)目的收取標(biāo)準(zhǔn)可按建筑面積核算。
在前面的分析中，我們已經(jīng)確定了包裝水泥的費(fèi)基是每噸168.75元。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)國(guó)家的需要，在小于每噸168.75元的范圍內(nèi)確定。我們之所以設(shè)計(jì)成一種差別費(fèi)率的收費(fèi)是基于如下理由：按照公共財(cái)政的基本理論，行政性收費(fèi)，可以分為二大類。一類是補(bǔ)償型的，如工本費(fèi)。另一類是懲罰型的，如排污費(fèi)。二種收費(fèi)方式，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)是不一樣的。補(bǔ)償型的收費(fèi)，是按照“非盈利性原則”，以成本為依據(jù)，考慮納“費(fèi)”人的承擔(dān)能力來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。而懲罰性收費(fèi)，是按照“懲罰性原則”，以收費(fèi)對(duì)象對(duì)社會(huì)造成的負(fù)外部性為依據(jù)，考慮政府對(duì)其懲罰的必要性來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。不同的包裝水泥企業(yè)，對(duì)社會(huì)的負(fù)外部性是不同的，因此，政府對(duì)其懲罰性的程度也可以不同。這就是懲罰性收費(fèi)可以形成差別費(fèi)率的最基本的理由。
表5 “發(fā)展散裝水泥費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)
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征收單位 |
征收對(duì)象 |
征收標(biāo)準(zhǔn) |
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大型水泥生產(chǎn)企業(yè) |
生產(chǎn)的包裝水泥 |
每噸1-3元（原標(biāo)準(zhǔn)為每噸1元） |
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20萬(wàn)噸以下的小型水泥生產(chǎn)線 |
生產(chǎn)的包裝水泥 |
每噸1-3元 |
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每噸3-30元 | ||
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一、二級(jí)建筑企業(yè) |
使用的包裝水泥 |
每噸1-3元（原標(biāo)準(zhǔn)為每噸3元） |
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三級(jí)及三級(jí)以下建筑企業(yè) |
使用的包裝水泥 |
每噸1-3元 |
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每噸3-30元 | ||
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個(gè)人 |
使用的包裝水泥 |
免征 |
在上表中，我們?cè)O(shè)計(jì)了個(gè)人免征“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”。這實(shí)際上把廣大農(nóng)民和城市居民排除在征收范圍之外。這一方面是考慮到征收成本問題。另一方面，也是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度提出來(lái)的。
但這樣的設(shè)計(jì)，容易給人一種誤解。既然農(nóng)村可以免征，而且按照上述觀點(diǎn)，依靠散裝水泥專項(xiàng)資金，也能促進(jìn)農(nóng)村散裝率的提高，就反證了僅僅依靠收費(fèi)是不能解決散裝率問題的。我們認(rèn)為，在改革開放二十多年后，我國(guó)的公共財(cái)政政策，正是體現(xiàn)鄧小平同志“三步走”戰(zhàn)略的時(shí)候了。公共財(cái)政的陽(yáng)光要逐步照耀到農(nóng)村，城市要反哺農(nóng)村，從根本意義上講，就是要把從城市所得的收入，用于農(nóng)村。我們的設(shè)計(jì)，正是體現(xiàn)了這一原則。通過把從企業(yè)征收的“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”，用于農(nóng)村的散裝水泥推廣，而不動(dòng)用農(nóng)村農(nóng)民的一分錢，讓“三農(nóng)”得到更多實(shí)惠，正是體現(xiàn)了“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的調(diào)節(jié)功能。
3.關(guān)于征收范圍。根據(jù)調(diào)研情況，課題組認(rèn)為，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收范圍，可以分為兩個(gè)層次進(jìn)行調(diào)整，一是根據(jù)全國(guó)各地區(qū)水泥散裝率的不同進(jìn)行調(diào)整，二是調(diào)整城鄉(xiāng)征收結(jié)構(gòu)。
一是地區(qū)間的調(diào)整。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，不同地區(qū)對(duì)散裝水泥的需求不盡相同，同時(shí)也表明地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢，對(duì)發(fā)展散裝水泥的態(tài)度也不一樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程，單從國(guó)家制定政策的角度來(lái)說，在水泥散裝率較低的地區(qū)，除了在政策上應(yīng)當(dāng)扶持散裝水泥的生產(chǎn)外，在“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收上也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高費(fèi)率。費(fèi)率的制定應(yīng)當(dāng)由地方政府按照當(dāng)?shù)厍闆r合理地進(jìn)行，不能超出該地區(qū)整個(gè)水泥生產(chǎn)行業(yè)和使用所能承受的限度。因此，應(yīng)賦予地方政府一定的權(quán)限，在表5 的基礎(chǔ)上，自行確定其征收標(biāo)準(zhǔn)，使之更符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際。
二是城鄉(xiāng)調(diào)整。前面的績(jī)效分析告訴我們，在全國(guó)水泥散裝率不斷提高的過程中，農(nóng)村地區(qū)散裝水泥的使用狀況卻不容樂觀。目前，我國(guó)發(fā)展散裝水泥的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是在廣大農(nóng)村推廣散裝水泥。為了更好地營(yíng)造農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的大環(huán)境，建議在改為“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”后，對(duì)農(nóng)村水泥的個(gè)人使用者，免征該項(xiàng)收費(fèi)(農(nóng)村的法人使用包裝水泥，仍按表5征收)。
按照這樣的思路調(diào)整征收范圍，實(shí)際上就把一些征收成本偏高的地區(qū)和個(gè)人剔除出去，從而使“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的工作更為科學(xué)有效。在這樣的思路下來(lái)計(jì)算“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收率是比較科學(xué)的。這就解決了目前散裝水泥專項(xiàng)資金征收率低的問題。在我們開展散裝水泥專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，曾專門對(duì)征收率偏低的問題進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)征收率低主要不是工作原因，而是統(tǒng)計(jì)口徑的問題。由于現(xiàn)行辦法的征收范圍包括了全部的水泥企業(yè)，而實(shí)際上農(nóng)村及個(gè)人這二大塊占了50%以上的市場(chǎng)，都沒有開展征收工作。在分母上有這因素，而在分子上沒有這方面的收入，征收率就自然難以提高。通過征收范圍的調(diào)整，可以真正把征收率作為一項(xiàng)考核指標(biāo)，以強(qiáng)化對(duì)征管部門的管理。
4.關(guān)于征收管理部門。一直以來(lái)，散裝水泥發(fā)展資金的征收、使用管理都由全國(guó)和各地區(qū)的散裝水泥辦公室執(zhí)行。散裝水泥管理系統(tǒng)征收這項(xiàng)收費(fèi)，對(duì)于提高這項(xiàng)資金的管理績(jī)效，有著很好的保證意義。但這一模式，同樣存在著一系列問題：首先，散裝辦的征收人員不屬于國(guó)家公務(wù)員系列，并沒有法律上賦予的執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利；其次，散裝辦自收自支，費(fèi)用自理，主要靠散裝水泥專項(xiàng)資金中提取。盡管目前實(shí)現(xiàn)了“收支兩條線”管理，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地財(cái)政部門在核定散裝辦的經(jīng)費(fèi)時(shí)，還是和其收入掛鉤。這種辦法容易導(dǎo)致收費(fèi)政策把握上的隨意性。第三，現(xiàn)在專項(xiàng)資金由各省獨(dú)自征收、統(tǒng)籌，中央沒有調(diào)控權(quán)，造成地方在征收方面隨意性較大，征收率各地不一。這些問題不解決，散裝水泥發(fā)展的管理效率將無(wú)法提高。
因此，建議對(duì)征收部門作如下改革：
一是加強(qiáng)綜合管理，統(tǒng)一事權(quán)。針對(duì)中央沒有調(diào)控權(quán)，專項(xiàng)資金由地方獨(dú)自組織征收、統(tǒng)籌的實(shí)際，在實(shí)行“基金改費(fèi)”之后，就必要根據(jù)公共財(cái)政發(fā)展的要求，對(duì)“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收管理程序進(jìn)行重新的整合，并制訂規(guī)范的管理制度。各省區(qū)市要嚴(yán)格按制度規(guī)定的要求，做好“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收工作。而這些管理制度的核心，一是財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的明確，二是授權(quán)與分權(quán)劃分的明確。如關(guān)于征收標(biāo)準(zhǔn)，既要分權(quán)，授予各省區(qū)市在管理制度規(guī)定的范圍內(nèi)，自行確定當(dāng)?shù)卣魇諛?biāo)準(zhǔn)的權(quán)力；更要層層授權(quán)，明確各省區(qū)市只有建議權(quán)，全國(guó)散裝水泥辦公室只有綜合平衡的決定權(quán)，財(cái)政部具有備案后決定實(shí)施的權(quán)力。
二是盡快推進(jìn)散裝水泥管理系統(tǒng)的事業(yè)單位改革。目前，我國(guó)的散裝水泥辦公室在管理體制上比較混亂，既有商務(wù)系統(tǒng)的，也有建委系統(tǒng)的;既有公務(wù)員系列的，也有事業(yè)單位編制的。由于管理體制混亂，各地散裝水泥辦公室在履行職能上的權(quán)力也不相同，特別是在對(duì)散裝水泥專項(xiàng)資金征收管理上，由于沒有法律賦予的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，困難較大。因此，建議在“十一·五”期間，對(duì)散裝水泥管理系統(tǒng)進(jìn)行比較徹底的改革，將各級(jí)散裝辦轉(zhuǎn)變成監(jiān)督管理類事業(yè)單位， 人員依照公務(wù)員管理，真正賦予散裝辦征收費(fèi)用上有法律法規(guī)保證。
在“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收上，還存在著這樣的一個(gè)問題：由于按差別費(fèi)率征收，可能會(huì)降低它的可操作性；實(shí)現(xiàn)中央地方共享后，地方政府可能從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，對(duì)該項(xiàng)收費(fèi)進(jìn)行“上有政策，下有對(duì)策”；企業(yè)會(huì)從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，對(duì)這項(xiàng)收費(fèi)提出異議。對(duì)于這些問題，我們認(rèn)為，在上述設(shè)計(jì)的條件下，是完全可以解決的：一方面，我國(guó)地方財(cái)政部門，實(shí)際上已經(jīng)形成了比較規(guī)范的對(duì)非稅收入的征收機(jī)制，再加上這項(xiàng)收費(fèi)的征收部門——散裝水泥管理部門，已經(jīng)形成了較為完整的征管體系，因此，即使是差別費(fèi)率，都不會(huì)影響收費(fèi)的難度。而“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”，一旦從政府基金轉(zhuǎn)化為行政性收費(fèi)后，它將按照行政性收費(fèi)的管理制度進(jìn)行管理，無(wú)論是地方政府，還是企業(yè)，都會(huì)按照這些制度的規(guī)定，進(jìn)行征繳。事實(shí)上也一樣，盡管養(yǎng)路費(fèi)等非稅收入實(shí)現(xiàn)了中央地方共享，但并沒有出現(xiàn)因此地方政府不配合，不支持的情況。而基金改費(fèi)后，由于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”有明確的征費(fèi)依據(jù)，企業(yè)就不應(yīng)該提出反對(duì)意見。這項(xiàng)收費(fèi)，不是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而是企業(yè)必須承擔(dān)的解決其負(fù)外部性的成本。發(fā)達(dá)國(guó)家處理舊家電或固體廢棄物就是實(shí)行“生產(chǎn)者責(zé)任制”—即“誰(shuí)制造，誰(shuí)承擔(dān)回收處理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。只要企業(yè)生產(chǎn)包裝水泥，就存在浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、影響作業(yè)者健康等嚴(yán)重弊端，必須承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任。
5.關(guān)于征收“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的財(cái)政體制。我們?cè)O(shè)想，把“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”設(shè)計(jì)成一項(xiàng)中央地方共享的非稅收入。這是基于如下幾點(diǎn)考慮：
一是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，在發(fā)展散裝水泥上，中央政府承擔(dān)著宏觀管理、調(diào)控和政策指導(dǎo)的職能，而發(fā)展散裝水泥的責(zé)任，主要在地方政府。因此，無(wú)論是中央還是地方，對(duì)發(fā)展散裝水泥都有相應(yīng)的事權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”，應(yīng)由中央地方共享。
二是共享比例。如果中央政府僅僅是一種宏觀管理的職能，那么這項(xiàng)資金完全可交給地方，由地方用于專項(xiàng)發(fā)展散裝水泥。但從調(diào)查情況看，中央宏觀調(diào)控和宏觀管理的任務(wù)仍很重，必須有一定的財(cái)力與之匹配。它具體表現(xiàn)在：（1）目前，我國(guó)各地散裝水泥發(fā)展的階段不同，任務(wù)也不一樣，必須通過中央政府的宏觀調(diào)控，來(lái)縮小區(qū)域間發(fā)展的差距，加快散裝水泥欠發(fā)達(dá)地區(qū)的增長(zhǎng)速度，確保全國(guó)一盤棋，防止落后地區(qū)對(duì)先進(jìn)地區(qū)的沖擊(典型案例是：上海市散裝水泥管理辦公室的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是遏制來(lái)自安徽等地通過各種渠道進(jìn)入上海的包裝水泥)。（2）隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些重大的水泥業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，需要在中央的宏觀調(diào)控下，由中央政府來(lái)安排這些項(xiàng)目，從而提高我國(guó)水泥業(yè)資源配置的合理性。如拉法基項(xiàng)目，就是中央政府安排的。通過這樣統(tǒng)籌，可以用一個(gè)項(xiàng)目解決幾個(gè)省的水泥問題。（3）散裝水泥專項(xiàng)資金從基金轉(zhuǎn)費(fèi)后，其收費(fèi)的依據(jù)已經(jīng)從扶持一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)橹卫憝h(huán)境污染，促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展。而對(duì)環(huán)境的治理，是一項(xiàng)純的公共產(chǎn)品，是中央政府的事權(quán)，更需要中央政府的引導(dǎo)。因此，我們認(rèn)為，中央政府有權(quán)通過共享，來(lái)取得“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的部分收入，提高中央政府對(duì)發(fā)展散裝水泥的鼓勵(lì)調(diào)控能力。
三是根據(jù)我們的設(shè)計(jì)，這項(xiàng)收費(fèi)，除了有促進(jìn)環(huán)保功能外，還有一個(gè)重要的功能，就是促進(jìn)水泥業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)展散裝水泥的核心是限制包裝水泥。而限制包裝水泥的關(guān)鍵是要調(diào)控以生產(chǎn)包裝水泥為主，能耗偏高、負(fù)外部性較大的小型水泥企業(yè)。只有通過這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能從總體上降低我國(guó)水泥業(yè)的環(huán)境污染問題。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須在中央的協(xié)調(diào)下，全國(guó)全面鋪開才能生效。不然，就容易出現(xiàn)被甲地關(guān)閉的小水泥廠，轉(zhuǎn)移到乙地的做法。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)的某些小水泥廠，是在東部沒有生存空間后搬遷過去的。因此，為了履行好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的事權(quán)，中央政府有必要取得一定的共享收入。
四是從管理上講，如果把這項(xiàng)收入改為中央地方共享收入，那么，地方政府就必須嚴(yán)格按中央確定的管理辦法執(zhí)行，不得因此隨意調(diào)整政策，這樣做可以更好地強(qiáng)化這項(xiàng)資金的監(jiān)管。
因此，我們?cè)O(shè)想在實(shí)現(xiàn)了“基金改費(fèi)”后，應(yīng)通過財(cái)政體制把這一政府收費(fèi)轉(zhuǎn)化為中央地方共享收入。共享辦法可以在二個(gè)方案中進(jìn)行選擇。
一是地方收入確定為按照現(xiàn)行的散裝水泥專項(xiàng)資金征收辦法征收的收入，地方中央共享收入的范圍為本次調(diào)整中新增的收入，新增部分，中央地方按五五分成。據(jù)此測(cè)算，中央財(cái)政每年可望增收10億元。
二是直接按“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的總量進(jìn)行中央地方五五分成。據(jù)此測(cè)算，中央財(cái)政每年可望增收13億元以上。
由于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”是一項(xiàng)非稅收入，因此，中央地方的分享辦法，是通過非稅收入分享的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就解決了這項(xiàng)分享制度與我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革方向存在的差異性，使這種共享辦法較為易于操作。
實(shí)際上，我國(guó)有很多非稅收入，是實(shí)現(xiàn)中央地方共享的，如養(yǎng)路費(fèi)等。我國(guó)財(cái)政部門在這方面已經(jīng)形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，完全可以參照這些非稅收入，形成“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的共享機(jī)制。
6.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的管理和使用?！盎鸶馁M(fèi)”后，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的管理，將嚴(yán)格按非稅收入的管理制度，按照“收支兩條線”原則，進(jìn)行管理。這樣做，在管理上已經(jīng)完善，但也容易產(chǎn)生收支不對(duì)稱的問題，容易引起散裝水泥管理部門的意見。
實(shí)際上，這正是“基金改費(fèi)”后，通過強(qiáng)化管理取得的最大效果。首先，從調(diào)查情況看，我國(guó)目前的散裝水泥專項(xiàng)資金，本來(lái)就不存在著收支對(duì)應(yīng)的問題。從收入角度講，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)發(fā)展散裝水泥的支持，專項(xiàng)資金僅僅是一種主要手段，而不是唯一手段，各級(jí)政府實(shí)際上還從一般預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)預(yù)算中，對(duì)發(fā)展散裝水泥投入了相應(yīng)的資金。從支出的角度講，很多地區(qū)散裝水泥專項(xiàng)資金，都被地方政府在預(yù)算管理中切走了一塊，用于政府統(tǒng)籌使用。因此，它本身就不存在著收支對(duì)應(yīng)的問題。其次，通過基金轉(zhuǎn)費(fèi)，使“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”收支不對(duì)應(yīng)后，可以更好地促進(jìn)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展。從調(diào)查情況看，我國(guó)存在著散裝水泥專項(xiàng)資金征收額少、缺口大，政府支持散裝水泥發(fā)展力度不足的問題。通過嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，可以促使政府更好地履行職能，而不受該項(xiàng)收費(fèi)的規(guī)模限制。最后，如果按照現(xiàn)行的散裝水泥專項(xiàng)資金管理辦法，該項(xiàng)資金主要用于直接的生產(chǎn)性支出，甚至規(guī)定這項(xiàng)支出要達(dá)到90%。但在公共財(cái)政框架下，財(cái)政性資金將逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。因此，在“十一·五”后，我國(guó)對(duì)散裝水泥事業(yè)的支持方式，也將因公共財(cái)政而發(fā)生變化。也就是說，今后我國(guó)對(duì)發(fā)展散裝水泥直接的生產(chǎn)性支出應(yīng)適當(dāng)逐步減少，而更多的投入于科研、新技術(shù)裝備的開發(fā)與推廣應(yīng)用及宣傳教育等，藉以調(diào)控市場(chǎng)，營(yíng)造發(fā)展環(huán)境，拓展散裝水泥市場(chǎng)；通過執(zhí)行禁止城市現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土和砂漿等法規(guī)，來(lái)限制包裝水泥的使用。
因此，我們認(rèn)為，應(yīng)按照公共財(cái)政的發(fā)展要求，根據(jù)“收支兩條線”原則，財(cái)政部門和各級(jí)散裝辦共同制定合理、嚴(yán)密的管理程序，及時(shí)調(diào)整“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的支出方向：中央收入部分，主要用于區(qū)域調(diào)控及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及全國(guó)性的科研項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定、新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)化工作、全國(guó)范圍的統(tǒng)計(jì)及宣傳工作等，發(fā)揮公共財(cái)政的宏觀調(diào)控職能；地方收入部分，側(cè)重于對(duì)本地區(qū)水泥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及對(duì)當(dāng)?shù)厣⒀b水泥市場(chǎng)的開發(fā)，扶優(yōu)限劣等。
7.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的支出結(jié)構(gòu)。我們考慮在新形勢(shì)下，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的支出結(jié)構(gòu)必須作如下調(diào)整：
一是調(diào)整區(qū)域支出結(jié)構(gòu)。把“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”作為中央地方共享收入的一個(gè)重要目的，就是由中央通過非稅收入共享機(jī)制，來(lái)協(xié)調(diào)我國(guó)散裝水泥區(qū)域發(fā)展上的不平衡。因此，需要在區(qū)域支出結(jié)構(gòu)上，采取如下措施：
—保證東部，扶植西部散裝水泥事業(yè)發(fā)展。截至2004年底，我國(guó)京、津、滬三大直轄市的平均水泥散裝率為85.89%，達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的平均先進(jìn)水平。東部地區(qū)的平均散裝率也已接近50%，并且發(fā)展趨勢(shì)明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)水泥散裝率較高，除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)散裝水泥發(fā)展的推動(dòng)之外，各省市和國(guó)家的政策及資金支持起到了巨大的作用。而中西部地區(qū)的平均水泥散裝率低于25%，與東部的差距甚大。因此，將國(guó)家支配的散裝水泥發(fā)展資金的支出重點(diǎn)放到中西部，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)散裝水泥的平衡發(fā)展有積極作用。如何支持可以從以下幾方面考慮：首先，保證對(duì)中心城市及城鎮(zhèn)的資金扶持?？偟膩?lái)說，國(guó)家所能支配的散裝水泥發(fā)展資金是有限的，所以，中央不可能在扶持中西部散裝水泥事業(yè)發(fā)展時(shí)做到面面俱到。中央支配的資金，應(yīng)當(dāng)集中扶持中西部各省市中心城市、城鎮(zhèn)發(fā)展散裝水泥，從而帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展。其次，保證對(duì)中西部大型水泥生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展散裝水泥的資金支持。限制小型水泥生產(chǎn)企業(yè)、扶持大型生產(chǎn)水泥企業(yè)是我國(guó)發(fā)展散裝水泥的重要任務(wù)。在中西部地區(qū)更是如此，由于中西部地區(qū)的城市化程度不高，散裝水泥的需求相對(duì)較少，所以以生產(chǎn)包裝水泥為主的小型水泥生產(chǎn)企業(yè)較多，它們的大量存在以及生產(chǎn)成本較低的包裝水泥，擠占了大型重點(diǎn)水泥生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)，同時(shí)也挫傷了大型水泥生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展散裝水泥的積極性，因此，集中資金支持大型水泥生產(chǎn)企業(yè)，是中西部地區(qū)發(fā)展散裝水泥的關(guān)鍵性問題。
—是重點(diǎn)支持農(nóng)村發(fā)展散裝水泥。在構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)框架下，努力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，積極解決“三農(nóng)”問題是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重中之重。關(guān)于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展散裝水泥，在前面已作了專門分析，得出的基本結(jié)論是：只要政府政策扶持力度到位，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展散裝水泥，前景廣闊，潛力很大。在新時(shí)期，加快發(fā)展散裝水泥的重點(diǎn)，就是要搶抓機(jī)遇，大力發(fā)展農(nóng)村散裝水泥。因此，在“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的支出結(jié)構(gòu)上，應(yīng)加大強(qiáng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的資金支持力度，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快且城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯的農(nóng)村地區(qū)入手；從建立農(nóng)村散裝水泥示范點(diǎn)入手，從扶持面向農(nóng)村的散裝水泥企業(yè)入手；利用示范帶動(dòng)效應(yīng)，推進(jìn)農(nóng)村散裝水泥市場(chǎng)的拓展。
二是調(diào)整建設(shè)經(jīng)費(fèi)與正常經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)。分析2001－2004年散裝水泥專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)，我們發(fā)現(xiàn)，四年中專項(xiàng)資金生產(chǎn)性支出只占66.66%。通過對(duì)材料的進(jìn)一步深入分析，我們又發(fā)現(xiàn)，如果按事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目進(jìn)行分類，真正屬于正常經(jīng)費(fèi)（即人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)）占了15.87%，事業(yè)費(fèi)占了17.47%。
表6 全國(guó)散裝水泥專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)(2001-2004)
單位：萬(wàn)元，%
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總收入 |
總支出 |
生產(chǎn)性支出 |
占總支出% |
事業(yè)支出 |
占總支出% |
人員支出 |
占總支出% |
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2001年 |
42,594 |
36,230 |
26,273 |
72.52 |
5,645 |
15.58 |
4,312 |
11.90 |
|
2002年 |
53,750 |
39,665 |
26,465 |
66.72 |
7,288 |
18.38 |
5,912 |
14.90 |
|
2003年 |
62,732 |
40,404 |
26,064 |
64.51 |
7,254 |
17.95 |
7,086 |
17.54 |
|
2004年 |
59,186 |
40,902 |
25,987 |
63.53 |
7,282 |
17.80 |
7,633 |
18.66 |
|
合 計(jì) |
218,262 |
157,201 |
104,789 |
66.66 |
27,469 |
17.47 |
24,943 |
15.87 |
從調(diào)查情況看，在散裝水泥專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)上，盡管人員經(jīng)費(fèi)這幾年仍維持在10%以上，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了較大變化。目前，已有267個(gè)散裝辦（1850人）轉(zhuǎn)為全額撥款事業(yè)單位，有467人納入了公務(wù)員系列。另外，在對(duì)散裝事業(yè)的支出結(jié)構(gòu)上，發(fā)達(dá)地區(qū)重在散裝水泥后續(xù)產(chǎn)品的研發(fā)，而發(fā)展中地區(qū)則重在物流行業(yè)的完善，滯后地區(qū)重在宣傳與水泥企業(yè)的設(shè)施設(shè)備改造。從散裝水泥專項(xiàng)資金的使用情況看，這幾年相關(guān)單位的整改工作取得了明顯的成果。
分析近四年散裝水泥專項(xiàng)資金的支出情況，我們認(rèn)為，在今后的資金管理上，可以從三個(gè)角度來(lái)考慮其支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
——根據(jù)散裝水泥的發(fā)展要求，調(diào)整“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”生產(chǎn)性支出的結(jié)構(gòu)。從表2可以看到，不同發(fā)展階段，散裝水泥推廣與發(fā)展的任務(wù)是不同的。任務(wù)不同，其建設(shè)的支出需求也不相同。因此，有必要根據(jù)我國(guó)不同區(qū)域散裝水泥發(fā)展的階段性，確立不同的生產(chǎn)性支出目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)支出結(jié)構(gòu)設(shè)立考核體系。
——根據(jù)散裝水泥的發(fā)展要求，調(diào)整正常經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)。按照公共財(cái)政的基本要求，行政性收費(fèi)必須實(shí)現(xiàn)收支兩條線，征收部門的人員經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門按其需要和可能撥付。因此，在“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”中，不應(yīng)該出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)這一概念。換句話說，即使是散裝水泥管理系統(tǒng)的人員經(jīng)費(fèi)來(lái)源于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”，其支出的渠道也要先把“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”全額上交財(cái)政，再由財(cái)政撥付給散裝水泥辦公室，而不能出現(xiàn)坐支現(xiàn)象，這是在下一步“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”支出管理中必須強(qiáng)化的。但是，在“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”中，還必須有一塊發(fā)展散裝水泥的事業(yè)費(fèi)支出，這些支出包括：會(huì)議宣傳費(fèi)、調(diào)研費(fèi)、科技開發(fā)推廣費(fèi)等。因此，通過“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保散裝水泥資金能全額用于散裝水泥的發(fā)展，是提高該項(xiàng)資金績(jī)效的根本保證。
——科學(xué)確定生產(chǎn)與事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的比例。財(cái)政部在散裝水泥專項(xiàng)資金管理辦法中，規(guī)定該項(xiàng)資金90%要用于生產(chǎn)性支出。通過調(diào)研，我們認(rèn)為在現(xiàn)行公共財(cái)政框架下，為提高資金的績(jī)效，是不是需要確立這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以商榷。同時(shí)，即使要有這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款解決的情況下，應(yīng)調(diào)整建設(shè)與事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的比例，即生產(chǎn)性支出的比例不能超過90%。這樣，似乎更符合散裝水泥發(fā)展的實(shí)際。
8.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的監(jiān)督。在公共財(cái)政體制下，行政性收費(fèi)有一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系。因此，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”要嚴(yán)格按這一體系的要求，納入財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。為了強(qiáng)化監(jiān)督力度，在修訂散裝水泥專項(xiàng)資金管理辦法時(shí)，應(yīng)增加嚴(yán)密的處罰條例，保障“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”在征收、管理和使用上的合規(guī)、安全、有效。
9.關(guān)于“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收期。作為一項(xiàng)政府基金，散裝水泥專項(xiàng)資金是有征收期限的。而作為一項(xiàng)政府行政性收費(fèi)，就不一定需要征收期限的限制。因此，我們認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)“基金改費(fèi)”后，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”不應(yīng)設(shè)計(jì)征收期限。
但是，實(shí)際上，這項(xiàng)“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”，是不可能永遠(yuǎn)征收下去的。隨著水泥散裝率的不斷提高，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收對(duì)象——包裝水泥將越來(lái)越少，“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”也將不斷自動(dòng)減少，并逐漸自動(dòng)消亡。目前，上海市的征收額就只有幾百萬(wàn)元。因此，我們認(rèn)為可以設(shè)立這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收期限：
一是根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委關(guān)于加快發(fā)展散裝水泥意見的通知》（國(guó)發(fā)（1985）27號(hào)）中確定的我國(guó)散裝水泥發(fā)展目標(biāo)，即全國(guó)平均水泥散裝率達(dá)到70%。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)時(shí)，這項(xiàng)政府收費(fèi)自動(dòng)消亡。
二是根據(jù)征收成本來(lái)確定征收期限?！鞍l(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收是有成本的。如果“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收成本低于它的征收收入，那么它的存在也沒有意義。因此，按照我國(guó)政府收費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，可以確定這樣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)全國(guó)“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收總額低于5億元時(shí)，該項(xiàng)收費(fèi)自然取消。
按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立其征收期限，實(shí)際上就是從水泥行業(yè)的外部性出發(fā)來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。當(dāng)水泥散裝率達(dá)到70%時(shí)，實(shí)際上“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”的征收額也很難達(dá)到5億元，這是同一概念的二種不同表述。而一旦水泥散裝率達(dá)到了70%，作為一項(xiàng)重要標(biāo)志，我國(guó)的現(xiàn)代文明建設(shè)已經(jīng)有了一個(gè)質(zhì)的飛躍， 這就意味著“發(fā)展散裝水泥費(fèi)”為建設(shè)我國(guó)和諧社會(huì)所承擔(dān)的任務(wù)已經(jīng)基本完成。在這種情況下，我國(guó)的散裝水泥將沿著新的發(fā)展方向，為我國(guó)和諧及節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。
