繼1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債之后，今年政府工作報(bào)告明確，從今年開(kāi)始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬(wàn)億元。
新一輪超長(zhǎng)期特別國(guó)債引起市場(chǎng)熱議。比如為何要發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債？這次特別國(guó)債特別之處在哪？今年1萬(wàn)億元資金重點(diǎn)投向哪？超長(zhǎng)期特別國(guó)債將產(chǎn)生什么影響？
新挑戰(zhàn)下的特殊舉措
為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，中國(guó)會(huì)發(fā)行普通國(guó)債，但特別國(guó)債發(fā)行則較為少見(jiàn)，例如2020年為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，中國(guó)發(fā)行了1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。
中誠(chéng)信國(guó)際研究院執(zhí)行院長(zhǎng)袁海霞告訴記者，從歷史看，中國(guó)曾為應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，推出過(guò)一系列特殊國(guó)債，包括長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債、特別國(guó)債等，其中特別國(guó)債作為特殊時(shí)期的特殊工具，專門服務(wù)于特定政策，支持特定項(xiàng)目需要，對(duì)穩(wěn)定金融市場(chǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)等具有重要作用。
那么為何今年開(kāi)始中國(guó)要連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債？它有何背景？
3月6日舉行的十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議經(jīng)濟(jì)主題記者會(huì)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任鄭柵潔回應(yīng)稱，從出臺(tái)背景看，這是應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。我們要集中力量、加大攻堅(jiān)，持續(xù)用力、久久為功，為加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化、如期實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)夯實(shí)根基。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴記者，疫情之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，比如國(guó)內(nèi)有效需求不足，社會(huì)預(yù)期偏弱，民營(yíng)投資積極性不高等，同時(shí)外部環(huán)境也很復(fù)雜嚴(yán)峻。這種形勢(shì)在過(guò)去比較少見(jiàn)，而要渡過(guò)這個(gè)難關(guān)也就需要采取發(fā)行特別國(guó)債等特殊手段。
根據(jù)政府工作報(bào)告等數(shù)據(jù)，今年中國(guó)經(jīng)濟(jì)預(yù)期增速為5%左右，而全國(guó)一般公共預(yù)算收入和全國(guó)政府性基金預(yù)算收入同比增速分別預(yù)計(jì)為3.3%和0.1%，明顯低于經(jīng)濟(jì)增速。為實(shí)現(xiàn)今年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，就必須在財(cái)政收入之外，適度擴(kuò)張政府債務(wù)，但在地方政府財(cái)政收支矛盾較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重的背景下，中央政府通過(guò)連續(xù)幾年發(fā)行特別國(guó)債也成為一個(gè)務(wù)實(shí)選擇。
“與美國(guó)、日本等海外經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)政府部門尤其是中央政府加杠桿空間較為充足，通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債加大宏觀調(diào)控有利于進(jìn)一步優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們測(cè)算，2024年中央政府債務(wù)余額在政府債務(wù)余額中的比重或較2023年上升0.7個(gè)百分點(diǎn)至43.1%。中央加杠桿支持項(xiàng)目建設(shè)有利于緩解地方財(cái)政壓力，且有利于降低宏觀債務(wù)成本，減輕政府部門整體債務(wù)付息壓力?！痹Ｏ颊f(shuō)。
不計(jì)入赤字、重點(diǎn)投向這些領(lǐng)域
與普通國(guó)債被納入一般公共預(yù)算賬本，計(jì)入財(cái)政赤字不同，特別國(guó)債是納入政府性基金賬本，不計(jì)入財(cái)政赤字的。
根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債被納入到中央政府性基金收入中，不計(jì)入財(cái)政赤字。
“特別國(guó)債作為非常規(guī)財(cái)政工具，主要特征之一就是其收支納入政府性基金預(yù)算管理，不列入財(cái)政赤字，以往發(fā)行的特別國(guó)債均符合這一特征?！睎|方金誠(chéng)研究發(fā)展部部門總監(jiān)馮琳告訴記者。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮告訴記者，特別國(guó)債在政府性基金中列支，專款專用，有專門的償債安排，可以減輕預(yù)算內(nèi)的每年債務(wù)利息支出壓力。
“特別國(guó)債不列赤字，其發(fā)行僅納入當(dāng)年國(guó)債余額限額管理，在今年預(yù)算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬(wàn)億特別國(guó)債成為積極財(cái)政的重要發(fā)力點(diǎn)，兼顧了發(fā)展需要與財(cái)政可持續(xù)，也為未來(lái)宏觀調(diào)控增加了靈活性及空間。”袁海霞說(shuō)。
特別國(guó)債顧名思義有特別的用途，今年1萬(wàn)億元特別國(guó)債專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。
鄭柵潔在上述會(huì)上介紹，從今年1萬(wàn)億元特別國(guó)債主要投向看，按照問(wèn)題導(dǎo)向、精準(zhǔn)突破、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的原則，聚焦強(qiáng)國(guó)建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中的大事難事。初步考慮，將重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。這些領(lǐng)域潛在建設(shè)需求巨大、投入周期長(zhǎng)，現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，亟需加大支持力度。
中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事吳志武告訴記者，近期地方正在謀劃儲(chǔ)備超長(zhǎng)期特別國(guó)債項(xiàng)目，其主要支持方向?yàn)榧Z食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域明顯關(guān)系到強(qiáng)國(guó)建設(shè)和民族復(fù)興。但由于這些項(xiàng)目產(chǎn)生收益水平較低，投入資金較多，地方政府因側(cè)重于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而無(wú)暇顧及等諸多因素的存在，導(dǎo)致投入較少。如今由中央政府發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)這些重大項(xiàng)目予以支持，可以一定程度上解決這些項(xiàng)目的資金缺口問(wèn)題，同時(shí)，通過(guò)將資金轉(zhuǎn)移支付給地方政府使用，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。
根據(jù)今年預(yù)算報(bào)告，2024年中央政府性基金預(yù)算對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入6153.48億元，這遠(yuǎn)高于2023年（893億元）。
中國(guó)政法大學(xué)教授施正文告訴記者，這意味著今年1萬(wàn)億元特別國(guó)債資金會(huì)部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式給地方使用。當(dāng)然由于這次資金投向國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全，會(huì)涉及全國(guó)性項(xiàng)目，事關(guān)中央財(cái)政事權(quán)，因此部分特別國(guó)債資金相當(dāng)比例會(huì)由中央財(cái)政使用，可能不會(huì)全部給地方。
馮琳表示，參考2020年1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，從資金用途看，分成了兩個(gè)部分。首先是用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出的7000億元，這一部分通過(guò)中央政府性基金轉(zhuǎn)移支付下達(dá)地方，本金由地方財(cái)政償還，但利息由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次是用于補(bǔ)助地方疫情防控支出的3000億元，從中央政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算使用，列入特殊轉(zhuǎn)移支付，本金利息均由中央財(cái)政承擔(dān)。
“我們判斷，今年計(jì)劃發(fā)行的1萬(wàn)億元特別國(guó)債大概率將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)給地方使用，具體路徑以及還本付息方式可能會(huì)參考抗疫特別國(guó)債，依資金具體用途而定。”馮琳說(shuō)。
與此前幾次特別國(guó)債不同，這次特別國(guó)債強(qiáng)調(diào)了“超長(zhǎng)期”。2020年抗疫特別國(guó)債期限為10年；1998年為補(bǔ)充四大商業(yè)銀行資本金而發(fā)行的特別國(guó)債期限為30年。
馮琳表示，超長(zhǎng)期是指發(fā)行期限不低于10年，最長(zhǎng)可以到50年，估計(jì)將以30年期為主。
袁海霞認(rèn)為，重大項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期限或較長(zhǎng)，為更好匹配項(xiàng)目融資需求、提升資金使用效率，此輪特別國(guó)債強(qiáng)調(diào)“超長(zhǎng)期”，發(fā)行期限將較此前幾輪特別國(guó)債明顯增加，整體上更聚焦15年及以上超長(zhǎng)期限品種，重大項(xiàng)目或搭配30年、50年期限的特別國(guó)債，有利于緩解中短期償債壓力，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期限項(xiàng)目的保障能力。
鄭春榮表示，從支出的用途來(lái)看，重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域安全建設(shè)關(guān)系到幾代人的福祉，也必然有很長(zhǎng)的投資回報(bào)期，通過(guò)超長(zhǎng)期期限國(guó)債的工具進(jìn)行籌資與償債，有利于平衡代際間的公平。
影響幾何
今后幾年連續(xù)發(fā)行萬(wàn)億級(jí)特別國(guó)債的影響備受關(guān)注。
鄭柵潔表示，從今年開(kāi)始，今后幾年連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局，作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策部署，既利當(dāng)前、又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)。也就是說(shuō)，既可以拉動(dòng)當(dāng)前的投資和消費(fèi)，又能打下長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，特別國(guó)債發(fā)行將有利于擴(kuò)大總需求，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率。同時(shí)，特別國(guó)債發(fā)行優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央發(fā)債相對(duì)地方而言成本更低、周期更長(zhǎng)，超長(zhǎng)期特別國(guó)債形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更重要的是避免了地方加桿桿導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，為地方財(cái)政騰出了空間。
馮琳認(rèn)為，這次發(fā)行的特別國(guó)債，既可以在短期內(nèi)起到拉動(dòng)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的作用，表明當(dāng)前政策面的重點(diǎn)還是穩(wěn)投資，同時(shí)從中長(zhǎng)期來(lái)看，也有助于促進(jìn)發(fā)展和安全的動(dòng)態(tài)平衡和良性互動(dòng)，夯實(shí)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。建議后期超長(zhǎng)期特別國(guó)債用途可以根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整，有效發(fā)揮擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)作用。
“今年開(kāi)始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，奠定了未來(lái)若干年的積極財(cái)政基調(diào)，保障了政策的連續(xù)性，有利于提振市場(chǎng)信心、穩(wěn)定預(yù)期，并為優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力。同時(shí)，重大項(xiàng)目資金需求大，但公益屬性強(qiáng)，市場(chǎng)化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行特別國(guó)債將為重點(diǎn)項(xiàng)目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，且通過(guò)拉長(zhǎng)期限更好地匹配資金需求?！痹Ｏ颊f(shuō)。
從工作安排看，鄭柵潔表示，國(guó)家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)方面，抓緊制定形成具體行動(dòng)方案，按程序報(bào)批后啟動(dòng)實(shí)施。我們將運(yùn)用改革辦法和市場(chǎng)化舉措，統(tǒng)籌好硬投資和軟制度建設(shè)，一手抓好重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目和資金監(jiān)管，一手推動(dòng)配套政策出臺(tái)實(shí)施，強(qiáng)化政策的跟蹤落實(shí)，高質(zhì)量推動(dòng)這項(xiàng)重大舉措落地見(jiàn)效。
