PPP模式（政府與社會資本合作）是公共基礎設施中的一種項目運作模式，在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。PPP在實施過程中最大的優(yōu)勢就在于，讓合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風險更輕。
2013年以來，PPP相關政策密集出臺。2015年3月，國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營。而在此之前，湖南宜章莽山水庫就已被國務院列入了“全國172項重大水利項目”，并作為社會資本參與國家重大水利工程建設運營的第一批試點項目。沒有現(xiàn)成的成功經驗做參考，宜章縣莽山水庫項目不斷探索創(chuàng)新PPP建設模式，并成功成為全國第一個“吃螃蟹”的重大水利工程。
5次招標終引來社會資本
莽山水庫工程地處宜章縣天塘鄉(xiāng)下燕村境內，是解決宜章縣南部地區(qū)洪澇災害、干旱缺水唯一有效的工程措施，也是珠江流域湖南境內唯一的大型水庫。水庫建成后可起到防洪、灌溉、發(fā)電、供水的作用，使珠江流域北江二級支流長樂河中下游防洪標準提高到10至20年一遇，對廣東粵北防洪具有不可低估的意義。工程還設計灌溉宜章南部13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31.27萬畝耕地，每年可新增糧食5萬噸，可解決宜章7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城共27萬人生活用水。
莽山水庫在項目前期和建設過程中，中央部委、省委省政府、省水利廳、郴州市委市政府、市水利部門和宜章縣委縣政府主要領導均多次到達現(xiàn)場進行指導，協(xié)助資金、政策落實，解決項目建設難題。按照規(guī)劃設計，莽山水庫主要建設內容包括水庫樞紐和灌區(qū)骨干工程。水庫樞紐施工總工期48個月，灌區(qū)骨干工程施工總工期48個月，總投資約為18.94億元。
2013年1月，宜章縣正式啟動了項目法人招標工作，但由于莽山水庫社會效益顯著，而經濟效益較差、投資回報期長，社會資本參與熱情并不高，先后組織進行的4次項目法人招投標均以失敗告終。
在沒有經驗可借、沒政策可依的前提下，在莽山水庫的建設、經營、移交等方面，宜章縣委、縣政府依法依規(guī)放寬條件，大幅增加社會資本的回報率，縮短成本回收期。2014年9月，組織第5次項目法人招投標成功，確定三家公司的聯(lián)合體為社會資本方，并成立特許經營項目公司——莽山水庫開發(fā)建設有限公司。2015年5月，莽山水庫正式開工建設，成為2015年全國12個重大水利PPP模式試點項目中首個開工的項目。
莽山水庫工程建設好后，效益最好、見效最快的在樞紐工程部分，可通過旅游開發(fā)、發(fā)電等產生效益，但是灌區(qū)骨干工程投資多且見效慢，社會資本投入積極性不高。為此，宜章縣委、縣政府分段確定社會資本參建模式，既保證項目建設穩(wěn)步推進，又保障投資人利益。樞紐工程總投資實行BOT建設模式，即“投融資—建設—經營—移交” 的模式，特許經營期44年（含建設期4年）。灌區(qū)骨干工程則實行BT建設模式，即“建設—移交—付款”的模式，中央、省、市資金按工程建設進度撥付到位，縣財政配套資金23012萬元由項目法人負責籌措到位，建設期不支付利息，項目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分三年償還，償還期資金利息按8.55%計息。
這種分段投資建設模式，既實現(xiàn)了投資主體的多元化，也讓社會意義重大的灌區(qū)骨干工程從投資者原來眼中的“雞肋”，瞬間變成了香餑餑，確保了項目PPP模式中社會資本的順利引進。
莽山水庫大壩施工圖。（2018年11月 資料圖）
從管理者到合作者 政府轉角色強服務
政府與企業(yè)合作關系建立后，如何構筑起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，成為了雙方必須面對的現(xiàn)實難題。由于PPP模式下，水利工程建設項目投資主體多元化，資金來源多樣化，從政府角度看，加強監(jiān)管、規(guī)避投資風險勢在必行?？h政府充分尊重市場規(guī)則，學會和社會資本打交道，由“管理者”向“監(jiān)管者、合作者、服務者”轉變。
項目建設過程中，經過不斷地摸索及協(xié)商，宜章縣建立了“指揮部領導下的項目法人負責制”來推進莽山水庫建設，莽山水庫工程建設指揮部代表縣政府在一線進行監(jiān)管。在項目資金方面，盡管項目法人投入不少，但中央、省、市、縣公共財政占比超過70%，仍是莽山水庫投入的主渠道。圍繞雙方共同關注的資金監(jiān)管，宜章縣人民政府先后出臺了中央投資與地方配套、法人自有、銀行貸款、征地和移民等四個資金管理辦法?；I集資金統(tǒng)一進入公司帳戶集中管理，專款專用，專人管理，資金支出嚴格審批流程，支付實行施工單位申報、監(jiān)理審核、項目公司、指揮部同意后報政府審批，再交項目公司執(zhí)行，資金的透明使用讓雙方齊心協(xié)力共推進項目建設。截至目前，已累計雙管雙控資金141筆，金額12.48億元。
莽山水庫位置地質復雜，在主壩基礎開挖及碾壓上壩澆筑過程中都遇到不少難題，為保障項目正常施工，在省、市水利部門的指導下，宜章縣委、縣政府立足當好“后勤兵”、做好“服務員”，多次召集各參建單位制定技術施工方案、并組織人員對周邊650公里范圍內的10家水泥廠進行現(xiàn)場考察和技術交流，成功解決技術方案和原材料供應等問題。并組織施工單位解決了高溫季節(jié)降溫、低溫季節(jié)保溫、多雨季節(jié)施工等一系列技術難題，確保施工順利進行。
莽山水庫大壩全景。 王明/攝
守安全底線 確保項目高質量推進
質量安全是水利工程的生命線，尤其是對于莽山水庫這種集防洪、灌溉、發(fā)電、供水等多種功能的民生工程來說，確保項目安全始終是擺在第一位的。
項目建設過程中，圍繞質量監(jiān)管、安全監(jiān)管和技術服務，宜章縣委縣政府和項目法人分工合作，密切配合，確保政府監(jiān)管到位，項目法人和施工單位質量、進度有保障。成立由莽山水庫工程建設指揮部辦公室及相關政府部門、項目公司組成的安全生產領導小組，對安全工作實行季度大檢查和不定期督查。由項目公司、設計、監(jiān)理、承包人等所有參建單位的主要負責人組成的莽山水庫工程安全生產管理委員會，全面負責工程建設安全生產工作，實行每月檢查督查工作。同時，項目公司還成立了安全生產部，配備了專職安全生產管理人員，負責日常安全生產管理工作。
為確保莽山水庫項目質量安全，項目還建立了生產質量月調度會議等制度，嚴控原材料質量關，不定期進行全面質量監(jiān)督檢查。構建了項目經理部自檢、監(jiān)理平行檢測、第三方檢測抽檢質量監(jiān)督工作機制，加強質量控制。由縣政府組織公開招標確定設計、監(jiān)理及中心實驗室，逐一明確了設計、監(jiān)理、第三方檢測中心實驗室、質量監(jiān)督單位。從開工以來，共計抽檢6980組（點），其中原材料抽檢797組，砼試塊共計抽檢425組，鋼筋接頭抽檢49組，施工現(xiàn)場錨桿檢測7組，副壩填筑干密度試驗抽檢853點，灌區(qū)土方填筑檢測164組（點），大壩碾壓砼壓實度試驗抽檢4685點。
2019年3月6日，莽山水庫實現(xiàn)387.5米高程下閘蓄水，5月18日壩后電站實現(xiàn)并網發(fā)電，比原計劃提前了2個月，截至5月31日，累計發(fā)電量達326萬千瓦時。莽山水庫成功建設和投入運營，驗證了PPP模式在重大水利工程項目建設中的可行性。
從2016年開始，依托莽山水庫灌區(qū)，當?shù)卣呀浵群髥硬⑼瓿闪说谝慌?24.6畝、第二批861.35畝新開墾耕地項目，第三批400畝新開墾耕地項目目前正在加速推進。這些新增耕地指標放到省公共資源交易中心進行公開拍賣，給縣政府帶來約35萬元/畝的收益。同時，莽山水庫緊鄰4A級景區(qū)莽山國家森林公園，目前，庫區(qū)周邊已經規(guī)劃有莽山群湖旅游度假區(qū)、和宜紅茶產業(yè)示范園項目、莽山花溪里康養(yǎng)項目等，預計在不遠的將來，大莽山旅游發(fā)展將呈井噴式高漲，莽山庫區(qū)周邊的群眾，在安全飲水、農田灌溉和清潔能源使用等方面，也將翻開新的篇章。
