PPP模式（政府與社會資本合作）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP在實(shí)施過程中最大的優(yōu)勢就在于，讓合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。
2013年以來，PPP相關(guān)政策密集出臺。2015年3月，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營。而在此之前，湖南宜章莽山水庫就已被國務(wù)院列入了“全國172項(xiàng)重大水利項(xiàng)目”，并作為社會資本參與國家重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)做參考，宜章縣莽山水庫項(xiàng)目不斷探索創(chuàng)新PPP建設(shè)模式，并成功成為全國第一個(gè)“吃螃蟹”的重大水利工程。
5次招標(biāo)終引來社會資本
莽山水庫工程地處宜章縣天塘鄉(xiāng)下燕村境內(nèi)，是解決宜章縣南部地區(qū)洪澇災(zāi)害、干旱缺水唯一有效的工程措施，也是珠江流域湖南境內(nèi)唯一的大型水庫。水庫建成后可起到防洪、灌溉、發(fā)電、供水的作用，使珠江流域北江二級支流長樂河中下游防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到10至20年一遇，對廣東粵北防洪具有不可低估的意義。工程還設(shè)計(jì)灌溉宜章南部13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)31.27萬畝耕地，每年可新增糧食5萬噸，可解決宜章7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城共27萬人生活用水。
莽山水庫在項(xiàng)目前期和建設(shè)過程中，中央部委、省委省政府、省水利廳、郴州市委市政府、市水利部門和宜章縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)均多次到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)，協(xié)助資金、政策落實(shí)，解決項(xiàng)目建設(shè)難題。按照規(guī)劃設(shè)計(jì)，莽山水庫主要建設(shè)內(nèi)容包括水庫樞紐和灌區(qū)骨干工程。水庫樞紐施工總工期48個(gè)月，灌區(qū)骨干工程施工總工期48個(gè)月，總投資約為18.94億元。
2013年1月，宜章縣正式啟動(dòng)了項(xiàng)目法人招標(biāo)工作，但由于莽山水庫社會效益顯著，而經(jīng)濟(jì)效益較差、投資回報(bào)期長，社會資本參與熱情并不高，先后組織進(jìn)行的4次項(xiàng)目法人招投標(biāo)均以失敗告終。
在沒有經(jīng)驗(yàn)可借、沒政策可依的前提下，在莽山水庫的建設(shè)、經(jīng)營、移交等方面，宜章縣委、縣政府依法依規(guī)放寬條件，大幅增加社會資本的回報(bào)率，縮短成本回收期。2014年9月，組織第5次項(xiàng)目法人招投標(biāo)成功，確定三家公司的聯(lián)合體為社會資本方，并成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司——莽山水庫開發(fā)建設(shè)有限公司。2015年5月，莽山水庫正式開工建設(shè)，成為2015年全國12個(gè)重大水利PPP模式試點(diǎn)項(xiàng)目中首個(gè)開工的項(xiàng)目。
莽山水庫工程建設(shè)好后，效益最好、見效最快的在樞紐工程部分，可通過旅游開發(fā)、發(fā)電等產(chǎn)生效益，但是灌區(qū)骨干工程投資多且見效慢，社會資本投入積極性不高。為此，宜章縣委、縣政府分段確定社會資本參建模式，既保證項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，又保障投資人利益。樞紐工程總投資實(shí)行BOT建設(shè)模式，即“投融資—建設(shè)—經(jīng)營—移交” 的模式，特許經(jīng)營期44年（含建設(shè)期4年）。灌區(qū)骨干工程則實(shí)行BT建設(shè)模式，即“建設(shè)—移交—付款”的模式，中央、省、市資金按工程建設(shè)進(jìn)度撥付到位，縣財(cái)政配套資金23012萬元由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)籌措到位，建設(shè)期不支付利息，項(xiàng)目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分三年償還，償還期資金利息按8.55%計(jì)息。
這種分段投資建設(shè)模式，既實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化，也讓社會意義重大的灌區(qū)骨干工程從投資者原來眼中的“雞肋”，瞬間變成了香餑餑，確保了項(xiàng)目PPP模式中社會資本的順利引進(jìn)。
莽山水庫大壩施工圖。（2018年11月 資料圖）
從管理者到合作者 政府轉(zhuǎn)角色強(qiáng)服務(wù)
政府與企業(yè)合作關(guān)系建立后，如何構(gòu)筑起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，成為了雙方必須面對的現(xiàn)實(shí)難題。由于PPP模式下，水利工程建設(shè)項(xiàng)目投資主體多元化，資金來源多樣化，從政府角度看，加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)勢在必行?？h政府充分尊重市場規(guī)則，學(xué)會和社會資本打交道，由“管理者”向“監(jiān)管者、合作者、服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。
項(xiàng)目建設(shè)過程中，經(jīng)過不斷地摸索及協(xié)商，宜章縣建立了“指揮部領(lǐng)導(dǎo)下的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制”來推進(jìn)莽山水庫建設(shè)，莽山水庫工程建設(shè)指揮部代表縣政府在一線進(jìn)行監(jiān)管。在項(xiàng)目資金方面，盡管項(xiàng)目法人投入不少，但中央、省、市、縣公共財(cái)政占比超過70%，仍是莽山水庫投入的主渠道。圍繞雙方共同關(guān)注的資金監(jiān)管，宜章縣人民政府先后出臺了中央投資與地方配套、法人自有、銀行貸款、征地和移民等四個(gè)資金管理辦法?；I集資金統(tǒng)一進(jìn)入公司帳戶集中管理，?？顚Ｓ?，專人管理，資金支出嚴(yán)格審批流程，支付實(shí)行施工單位申報(bào)、監(jiān)理審核、項(xiàng)目公司、指揮部同意后報(bào)政府審批，再交項(xiàng)目公司執(zhí)行，資金的透明使用讓雙方齊心協(xié)力共推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。截至目前，已累計(jì)雙管雙控資金141筆，金額12.48億元。
莽山水庫位置地質(zhì)復(fù)雜，在主壩基礎(chǔ)開挖及碾壓上壩澆筑過程中都遇到不少難題，為保障項(xiàng)目正常施工，在省、市水利部門的指導(dǎo)下，宜章縣委、縣政府立足當(dāng)好“后勤兵”、做好“服務(wù)員”，多次召集各參建單位制定技術(shù)施工方案、并組織人員對周邊650公里范圍內(nèi)的10家水泥廠進(jìn)行現(xiàn)場考察和技術(shù)交流，成功解決技術(shù)方案和原材料供應(yīng)等問題。并組織施工單位解決了高溫季節(jié)降溫、低溫季節(jié)保溫、多雨季節(jié)施工等一系列技術(shù)難題，確保施工順利進(jìn)行。
莽山水庫大壩全景。 王明/攝
守安全底線 確保項(xiàng)目高質(zhì)量推進(jìn)
質(zhì)量安全是水利工程的生命線，尤其是對于莽山水庫這種集防洪、灌溉、發(fā)電、供水等多種功能的民生工程來說，確保項(xiàng)目安全始終是擺在第一位的。
項(xiàng)目建設(shè)過程中，圍繞質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)，宜章縣委縣政府和項(xiàng)目法人分工合作，密切配合，確保政府監(jiān)管到位，項(xiàng)目法人和施工單位質(zhì)量、進(jìn)度有保障。成立由莽山水庫工程建設(shè)指揮部辦公室及相關(guān)政府部門、項(xiàng)目公司組成的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，對安全工作實(shí)行季度大檢查和不定期督查。由項(xiàng)目公司、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承包人等所有參建單位的主要負(fù)責(zé)人組成的莽山水庫工程安全生產(chǎn)管理委員會，全面負(fù)責(zé)工程建設(shè)安全生產(chǎn)工作，實(shí)行每月檢查督查工作。同時(shí)，項(xiàng)目公司還成立了安全生產(chǎn)部，配備了專職安全生產(chǎn)管理人員，負(fù)責(zé)日常安全生產(chǎn)管理工作。
為確保莽山水庫項(xiàng)目質(zhì)量安全，項(xiàng)目還建立了生產(chǎn)質(zhì)量月調(diào)度會議等制度，嚴(yán)控原材料質(zhì)量關(guān)，不定期進(jìn)行全面質(zhì)量監(jiān)督檢查。構(gòu)建了項(xiàng)目經(jīng)理部自檢、監(jiān)理平行檢測、第三方檢測抽檢質(zhì)量監(jiān)督工作機(jī)制，加強(qiáng)質(zhì)量控制。由縣政府組織公開招標(biāo)確定設(shè)計(jì)、監(jiān)理及中心實(shí)驗(yàn)室，逐一明確了設(shè)計(jì)、監(jiān)理、第三方檢測中心實(shí)驗(yàn)室、質(zhì)量監(jiān)督單位。從開工以來，共計(jì)抽檢6980組（點(diǎn)），其中原材料抽檢797組，砼試塊共計(jì)抽檢425組，鋼筋接頭抽檢49組，施工現(xiàn)場錨桿檢測7組，副壩填筑干密度試驗(yàn)抽檢853點(diǎn)，灌區(qū)土方填筑檢測164組（點(diǎn)），大壩碾壓砼壓實(shí)度試驗(yàn)抽檢4685點(diǎn)。
2019年3月6日，莽山水庫實(shí)現(xiàn)387.5米高程下閘蓄水，5月18日壩后電站實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電，比原計(jì)劃提前了2個(gè)月，截至5月31日，累計(jì)發(fā)電量達(dá)326萬千瓦時(shí)。莽山水庫成功建設(shè)和投入運(yùn)營，驗(yàn)證了PPP模式在重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)中的可行性。
從2016年開始，依托莽山水庫灌區(qū)，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)先后啟動(dòng)并完成了第一批324.6畝、第二批861.35畝新開墾耕地項(xiàng)目，第三批400畝新開墾耕地項(xiàng)目目前正在加速推進(jìn)。這些新增耕地指標(biāo)放到省公共資源交易中心進(jìn)行公開拍賣，給縣政府帶來約35萬元/畝的收益。同時(shí)，莽山水庫緊鄰4A級景區(qū)莽山國家森林公園，目前，庫區(qū)周邊已經(jīng)規(guī)劃有莽山群湖旅游度假區(qū)、和宜紅茶產(chǎn)業(yè)示范園項(xiàng)目、莽山花溪里康養(yǎng)項(xiàng)目等，預(yù)計(jì)在不遠(yuǎn)的將來，大莽山旅游發(fā)展將呈井噴式高漲，莽山庫區(qū)周邊的群眾，在安全飲水、農(nóng)田灌溉和清潔能源使用等方面，也將翻開新的篇章。
