隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口集聚效應(yīng)，中心城市的規(guī)模越來(lái)越大，軌道交通正日益成為大城市最重要的交通基礎(chǔ)框架。除了城際軌道和地鐵，介于兩者之間的市域鐵路也蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展空間。
6月28日，國(guó)家發(fā)改委、住建部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)鐵路總公司五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。
文件提出，加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對(duì)擴(kuò)大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確發(fā)展目標(biāo)--至2020年，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨干線(xiàn)路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈；其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。
市域(郊)鐵路：世界級(jí)城市的必要"構(gòu)件"
市域(郊)鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)。
市域(郊)鐵路作為解決大城市交通問(wèn)題的一種途徑，它不同于來(lái)往于城市之間的鐵路干線(xiàn)，也不同于為城市市區(qū)交通提供服務(wù)的地鐵線(xiàn)路。從技術(shù)層面來(lái)講，市郊鐵路更接近于鐵路的概念；但從服務(wù)范疇上來(lái)說(shuō)，市郊鐵路卻無(wú)疑屬于城市軌道交通范圍之內(nèi)。
在全球范圍內(nèi)，城市中心區(qū)與郊區(qū)或副中心城市修建起大運(yùn)量的軌道交通已經(jīng)是這些大城市發(fā)展成世界級(jí)城市的必要"構(gòu)件"。
紐約的軌道交通系統(tǒng)分為兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)：地鐵網(wǎng)和通勤鐵路網(wǎng)。地鐵網(wǎng)為紐約中心城服務(wù)，覆蓋范圍為中心城4個(gè)區(qū)，總里程為443公里。通勤鐵路網(wǎng)為紐約大都市提供通勤服務(wù)，它的鐵路網(wǎng)絡(luò)把位于紐約、紐澤西和康州三角區(qū)區(qū)域的郊區(qū)與紐約市連接在一起。通勤鐵路網(wǎng)絡(luò)由長(zhǎng)島鐵路，大都會(huì)北方鐵路和紐澤西運(yùn)輸鐵路構(gòu)成，整個(gè)系統(tǒng)的總里程超過(guò)2000公里。另外，根據(jù)美國(guó)公共交通協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，全美國(guó)有25個(gè)通勤鐵路系統(tǒng)共計(jì)約8000公里的通勤鐵路為全美國(guó)各大城市提供通勤服務(wù)。
東京的軌道交通按功能可分為三類(lèi)：服務(wù)于中心城的地鐵系統(tǒng)、服務(wù)于東京交通圈的私營(yíng)鐵路系統(tǒng)以及服務(wù)于首都交通圈的國(guó)際JR系統(tǒng)。地鐵系統(tǒng)有13條線(xiàn)路，總里程302公里，主要服務(wù)于東京中心城；私營(yíng)鐵路以國(guó)際JR山手線(xiàn)為起點(diǎn)，向外圍都市圈輻射，長(zhǎng)度接近1000km，主要服務(wù)大東京都市圈的通勤服務(wù)；國(guó)家鐵路JR主要承擔(dān)東京大都市圈內(nèi)市際間及市內(nèi)的交通功能，總長(zhǎng)度近900km。
從紐約及東京兩大國(guó)際都市的案例來(lái)看，其軌道交通系統(tǒng)不僅包含服務(wù)于市區(qū)的地鐵系統(tǒng)，規(guī)模更大的則是服務(wù)于整個(gè)大都市圈的通勤鐵路系統(tǒng)，也就是大部分中國(guó)學(xué)者所說(shuō)的市郊鐵路，而中國(guó)各大城市的軌道交通系統(tǒng)正是缺乏這一層次的交通形式。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問(wèn)題較為突出。
體制分割限制我國(guó)市郊鐵路發(fā)展
我國(guó)市郊鐵路的發(fā)展受阻，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
第一、我國(guó)鐵路建設(shè)欠賬較多。我國(guó)鐵路運(yùn)輸能力十分緊張，利用率接近100％。特別是我國(guó)鐵路大部分依舊客貨混跑，客運(yùn)、貨運(yùn)相爭(zhēng)的矛盾異常突出。為了保證最基本的客貨運(yùn)輸需求，鐵路部門(mén)采取了停短途開(kāi)長(zhǎng)途、壓貨運(yùn)保客運(yùn)等一系列辦法，自動(dòng)放棄了短途旅客運(yùn)輸。
第二、體制分割限制了市郊鐵路的發(fā)展。鐵路運(yùn)輸與城市軌道交通分別屬于鐵道部和城市管理部門(mén)的管轄范圍，使市郊運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展長(zhǎng)期處于一種"兩不管"的境地。城市管理部門(mén)認(rèn)為它屬于鐵路范疇，與城市交通無(wú)關(guān)；而鐵路部門(mén)由于自身能力的限制，在得不到投資和運(yùn)營(yíng)政策支持時(shí)，缺乏經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使。這導(dǎo)致了市郊鐵路在城市客運(yùn)中本應(yīng)發(fā)揮的作用長(zhǎng)期被忽視。
第三、市郊鐵路的運(yùn)營(yíng)達(dá)不到公交化的要求。市郊鐵路的功能定位應(yīng)以通勤為主，對(duì)系統(tǒng)的準(zhǔn)點(diǎn)性與可靠性要求較高，同時(shí)還應(yīng)保證有一定的發(fā)車(chē)頻率，這樣才能吸引一部分長(zhǎng)期穩(wěn)定的客流。但我國(guó)的市郊鐵路發(fā)車(chē)間隔時(shí)間長(zhǎng)，站間距離大，難以吸引大量客流。
北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)認(rèn)為：“中國(guó)現(xiàn)在要搞市郊鐵路，整個(gè)城市規(guī)劃的思路也要改變，而不僅僅是一個(gè)鐵路建設(shè)的問(wèn)題?！壁w堅(jiān)表示，在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制和分灶吃飯、自己養(yǎng)活自己的財(cái)稅體制下，通勤鐵路不會(huì)跨越行政區(qū)劃邊界。因此，中國(guó)大城市周邊一般沒(méi)有通勤鐵路，大城市的發(fā)展只能"攤大餅"，難以形成以特大城市為中心的大城市群。
多地探索市域鐵路優(yōu)化城市空間
隨著城市發(fā)展的需求，近幾年，包括廣州、北京、上海、溫州等城市都已經(jīng)在市域鐵路上進(jìn)行了探索。
以廣州為例，今年3月，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2017~2023年）》，其中，支持南沙自貿(mào)片區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域是廣州本輪地鐵規(guī)劃的最大亮點(diǎn)。新規(guī)劃的10條地鐵線(xiàn)路中，有2條直通南沙區(qū)，分別是18號(hào)線(xiàn)和22號(hào)線(xiàn)。值得注意的是，這兩條線(xiàn)路定位為市域快線(xiàn)，列車(chē)最高運(yùn)行時(shí)速為160公里，將成為廣州迄今為止最高規(guī)格的地鐵線(xiàn)路。建成后，南沙新區(qū)至廣州東站30分鐘，至白云機(jī)場(chǎng)只需45分鐘。
廣州華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)胡剛分析，廣州地鐵18、22線(xiàn)獲批的意義重大。這兩條線(xiàn)的最高時(shí)速達(dá)到了160公里/小時(shí)，比一般地鐵的最高時(shí)速（80公里）要快一倍。這樣一來(lái)，從南沙到市中心就只需半個(gè)小時(shí)。
胡剛說(shuō)，隨著的更多市域快線(xiàn)開(kāi)通，未來(lái)包括南沙、增城、從化等遠(yuǎn)城區(qū)將成為半小時(shí)通勤的區(qū)域，也就變成了人們可以常住的區(qū)域，使得城市外圍的土地可以得到有效利用，這將極大地改變廣州的城市空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布。由于外圍土地多、房?jī)r(jià)便宜、環(huán)境好，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)。人口、產(chǎn)業(yè)往外擴(kuò)散，可以減輕中心城區(qū)交通、環(huán)境、房?jī)r(jià)壓力，使廣州的城市空間得到優(yōu)化。
另外，北京規(guī)劃了約1000公里市郊鐵路，將用用軌道串起京津冀。為滿(mǎn)足從北京市中心至副中心在早晚高峰職工通勤的需求，北京市充分利用既有鐵路線(xiàn)路及車(chē)站能力，2017年底開(kāi)行北京市中心至副中心及中心城至懷柔區(qū)、密云區(qū)市郊列車(chē)。
根據(jù)《溫州市域軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃》，溫州計(jì)劃在未來(lái)建設(shè)S1、S2、S3、S4和M1、M2共6條市域鐵路，總長(zhǎng)度達(dá)361.8公里，除了溫州城區(qū)，還將連接樂(lè)清、永嘉、洞頭等周邊城市。到2018年底前，S1、S2、S3總長(zhǎng)度140.7公里的市域鐵路都將進(jìn)行建設(shè)，其中S1將全線(xiàn)通車(chē)。
采用“公交化”票價(jià)制度運(yùn)營(yíng)
市域（郊）鐵路發(fā)展將極大地緩解城市交通擁堵，提高城市出行便利，但相對(duì)而言，票價(jià)也是社會(huì)關(guān)心的焦點(diǎn)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出完善運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制。意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，城市政府要將市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性。
同時(shí)，還應(yīng)綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況等因素，完善票價(jià)政策，合理確定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
文件要求，結(jié)合不同旅客承受能力和消費(fèi)需求特點(diǎn)，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價(jià)體系。
對(duì)市域（郊）鐵路實(shí)行低票價(jià)、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業(yè)在技術(shù)改造、經(jīng)營(yíng)冷僻線(xiàn)路等方面投入，各城市在加強(qiáng)成本規(guī)制的基礎(chǔ)上，可給予相應(yīng)補(bǔ)貼補(bǔ)償。
實(shí)際上，這種“公交化”的票價(jià)制度已經(jīng)在京津兩地取得嘗試。
自2017年6月1日起，對(duì)京津城際延長(zhǎng)線(xiàn)實(shí)行“公交化”票價(jià)，天津至于家堡二等座票價(jià)調(diào)整為12元，在原有的價(jià)格上打了5.85折。
優(yōu)惠后的其他各站(天津站、軍糧城北站、塘沽站、于家堡站)間的動(dòng)車(chē)組列車(chē)各席別票價(jià)也統(tǒng)一實(shí)行5.85折優(yōu)惠。
11項(xiàng)目先行試點(diǎn)激發(fā)萬(wàn)億級(jí)投資市場(chǎng)
加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對(duì)擴(kuò)大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。然而，涉及到跨部門(mén)、跨區(qū)域管理等諸多問(wèn)題，市郊鐵路建設(shè)模式仍需創(chuàng)新摸索。
為此，文件提出了“先行先試、復(fù)制推廣”的發(fā)展思路，即在重點(diǎn)城市選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域(郊)鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。
京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自然是先行先試的首選地區(qū)。此次先行試點(diǎn)共11個(gè)項(xiàng)目，其中京津冀區(qū)域有5個(gè)項(xiàng)目、上海2個(gè)項(xiàng)目(虹橋機(jī)場(chǎng)至浦東機(jī)場(chǎng)新建鐵路項(xiàng)目，擬納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報(bào)批后實(shí)施)、浙江3個(gè)項(xiàng)目、廣東1個(gè)項(xiàng)目。
這又將是一個(gè)萬(wàn)億投資規(guī)模的巨大市場(chǎng)。僅以浙江為例，今年在市郊鐵路方面的投資計(jì)劃就達(dá)160億元。
文件提出，建立政府投入、各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系，鼓勵(lì)社會(huì)資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，并探索吸引保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資本參與市域(郊)鐵路發(fā)展。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，市域(郊)鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢(shì)，這對(duì)各類(lèi)資本特別是長(zhǎng)期資本極有吸引力。
