從湖南岳陽(yáng)抗洪一線到北京中南海，在7月5日至7日的48小時(shí)內(nèi)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)三次語(yǔ)氣凝重地提及地下管廊建設(shè)。截至10日，今年超強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象造成的大范圍降雨，已導(dǎo)致國(guó)內(nèi)近百座城市出現(xiàn)不同程度之內(nèi)澇，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活由此遭受的嚴(yán)重影響和損失，為李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地下管廊建設(shè)，作了最急迫的注腳。
地下管廊是在城市地下空間開(kāi)挖互相連貫的永久性地下長(zhǎng)廊，將目前分散鋪設(shè)的煤氣管道、供水排水管道、截污外排管道、消防管道、輸電線路、通訊線路，集中并列埋設(shè)于統(tǒng)一設(shè)計(jì)維護(hù)、具有智能化監(jiān)控功能的地下管網(wǎng)，形成城市綜合地下“動(dòng)脈系統(tǒng)”和“排泄系統(tǒng)”。2014年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《地下管廊建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，中央財(cái)政支持地下管廊建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼試點(diǎn)起步。2015年，地下管廊建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行開(kāi)閘。去年7月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議專(zhuān)題部署地下管廊建設(shè)工作，并將沈陽(yáng)等十大城市納入試點(diǎn)，要求在3年內(nèi)，上述試點(diǎn)城市建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)地下管廊389公里，投資概算351億元，中央和地方財(cái)政投入158億元，剩余的近200億元投資缺口，力求通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）填補(bǔ)。
按目前鋼材、水泥、石料、施工機(jī)械等的價(jià)格，現(xiàn)在安排地下管廊規(guī)?；┕な亲顒澦愕?。不過(guò)，即如工程材料價(jià)格處于歷史低位，不計(jì)地面上的拆遷成本，僅按中等標(biāo)準(zhǔn)施工，地下管廊每公里的靜態(tài)造價(jià)平均要1億元左右，如果按高標(biāo)準(zhǔn)施工，每公里至少要1.3億元，這還沒(méi)有計(jì)入管廊運(yùn)營(yíng)后的巨額維護(hù)和更新費(fèi)用。在綜合政策和相應(yīng)法制保障尚不夠明確的現(xiàn)狀下，地方政府對(duì)地下管廊建設(shè)難有持久的投入動(dòng)力。
明面上，地方政府財(cái)力有限，PPP模式又推進(jìn)不順，是地下管廊建設(shè)“喊多干少”的直接原因。稍作深究發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題還出在地下管廊一旦建成后，由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行日常運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，也即由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)?shù)叵鹿芾冗\(yùn)營(yíng)的法人。政策不清晰，法律不規(guī)范，運(yùn)營(yíng)法人不明確，盡管短期內(nèi)有財(cái)政補(bǔ)貼，但社會(huì)資本的積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)，地下管廊建設(shè)就卡在這一系列的現(xiàn)實(shí)障礙中。
務(wù)實(shí)可行的建設(shè)模式是，少量財(cái)政投入作撬杠使，建設(shè)資金以社會(huì)資本挑大梁，組建法定地下管廊運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并頒行專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)清晰界定運(yùn)營(yíng)公司的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。具體而言，先要明晰建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司的法人性質(zhì)，是事業(yè)法人還是市場(chǎng)法人，不同的法人性質(zhì)，相應(yīng)的信貸政策、稅收政策、招工政策、監(jiān)管政策都有所不同。目前看來(lái)，事業(yè)法人之路很難走得通，否則，政府財(cái)政不但難以承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用，更無(wú)法承擔(dān)長(zhǎng)期維護(hù)更新的巨額費(fèi)用。
既然需要走市場(chǎng)法人之路，建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司就應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，政府就應(yīng)當(dāng)先對(duì)有意參與其中的社會(huì)資本作出一系列法制安排，主要包括建設(shè)階段的信貸政策，與基建工程掛鉤的一系列政府基金減免政策，財(cái)政投入與補(bǔ)貼是一次性的還是常年性的，財(cái)政投入與補(bǔ)貼是否變身為政府股權(quán)，相關(guān)稅費(fèi)如何減免，管廊建成后按何種標(biāo)準(zhǔn)向管網(wǎng)使用單位收費(fèi)，等等。若上述問(wèn)題都明確后，運(yùn)營(yíng)公司仍賺不到錢(qián)，抑或利潤(rùn)率低于事先與政府的約定，這利潤(rùn)差額通過(guò)何種途徑解決；如果由于使用單位的問(wèn)題或運(yùn)營(yíng)公司失責(zé)，導(dǎo)致管廊或線路受損，分別由誰(shuí)賠償及按何種標(biāo)準(zhǔn)和程序賠償，等等，這些問(wèn)題涉及的責(zé)任、權(quán)利、利益未能明晰，就很難指望社會(huì)資本為地下管廊建設(shè)“動(dòng)心”。
反觀一些地方政府，在吸引社會(huì)資本參與市政工程建設(shè)時(shí)，往往先做出籠統(tǒng)的“大承諾”，引導(dǎo)社會(huì)資本先投了再說(shuō)，等到具體矛盾扎堆時(shí)，當(dāng)年的承諾者往往已不在其位，于是社會(huì)資本與政府扯皮不止。這樣的事情多了，社會(huì)資本就變得謹(jǐn)慎有加。從加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到廣義的PPP項(xiàng)目推進(jìn)，都必須從明晰社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利入手，城市地下管廊建設(shè)才能邁出大步，最大限度避免“一場(chǎng)暴雨全城觀?！钡膶擂?。
