“去產(chǎn)能”是中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“三去一降一補(bǔ)”五大殲滅戰(zhàn)的首要任務(wù)。目前，我國產(chǎn)能明顯過剩，大量僵尸企業(yè)占用人財物等各類資源，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攔路虎”。2014年，我國工業(yè)總體產(chǎn)能利用率僅為78.7%，鋼鐵、煤炭、水泥、造船等多個行業(yè)已經(jīng)陷入嚴(yán)重產(chǎn)能過剩?；膺^剩產(chǎn)能應(yīng)拓寬思路，優(yōu)化激勵機(jī)制，加快破產(chǎn)清算案件審理，加大財政支持力度，嚴(yán)控新增產(chǎn)能，抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題。
一、我國工業(yè)產(chǎn)能利用總體處于過剩狀態(tài)
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，工業(yè)實(shí)力極大增強(qiáng)，2010年，中國超越美國成為全球制造業(yè)第一大國。當(dāng)前，在世界500多種主要工業(yè)品中，中國有220多種產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界第一。
2014年，我國工業(yè)總體產(chǎn)能利用率約為78.7%，處于近4年來的較低水平，不少行業(yè)的產(chǎn)能利用情況令人擔(dān)憂。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國有19個制造業(yè)行業(yè)產(chǎn)能利用率都在79%以下，有7個行業(yè)的產(chǎn)能利用率在70%以下，屬于嚴(yán)重過剩狀態(tài)。產(chǎn)能利用率過低的行業(yè)范圍已經(jīng)從鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等傳統(tǒng)行業(yè)擴(kuò)展到光伏、風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)。
按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)能利用率超過90%為產(chǎn)能不足，79%-90%為正常水平，低于79%為產(chǎn)能過剩，低于75%為嚴(yán)重產(chǎn)能過剩。據(jù)此判斷，目前我國工業(yè)總體處于產(chǎn)能過剩狀態(tài)，部分行業(yè)已經(jīng)屬于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩。
（一）鋼鐵
1996年，我國粗鋼產(chǎn)量突破1億噸大關(guān)，首次成為全球第一產(chǎn)鋼大國，此后粗鋼產(chǎn)量持續(xù)增加，國際鋼鐵協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2014年我國粗鋼產(chǎn)量高達(dá)8.227億噸，占世界總產(chǎn)量的50.0%，是日本粗鋼產(chǎn)量的7.4倍，美國的9.3倍，印度的9.9倍，俄羅斯的11.6倍，巴西的24倍。2015年我國粗鋼產(chǎn)量為8.038億噸，同比下降2.3%，近30年來首次出現(xiàn)下降。從產(chǎn)能利用程度來看，包括粗鋼在內(nèi)的鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩從2011年開始明顯加劇。根據(jù)工業(yè)和信息化部的統(tǒng)計(jì)，2015年我國粗鋼產(chǎn)能利用率僅為67.0%，較2010年下降15個百分點(diǎn)，比全球平均水平低約3個百分點(diǎn)，處于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩狀態(tài)。
（二）煤炭
根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，2014年我國煤炭產(chǎn)量38.7億噸，占世界總產(chǎn)量的46.9%，占世界總消費(fèi)量的50.6%，均高居世界第一位。隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，大氣污染防治和應(yīng)對氣候變化受重視程度不斷提高，煤炭行業(yè)發(fā)展面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國煤炭產(chǎn)量37億噸，同比減少1.7億噸；煤炭銷量達(dá)35.13億噸，同比減少1.91億噸；全年煤炭凈進(jìn)口1.99億噸，煤炭供求過剩超過3.86億噸。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國煤礦總產(chǎn)能規(guī)模為57億噸，其中，正常生產(chǎn)及改造的煤礦39億噸，停產(chǎn)煤礦3.08億噸，新建改擴(kuò)建煤礦14.96億噸，煤炭行業(yè)產(chǎn)能利用率進(jìn)一步下滑至64.9%。全國已出現(xiàn)大面積的煤礦停產(chǎn)、限產(chǎn)，西南地區(qū)停產(chǎn)煤礦占70%-80%，即使資源賦存條件好、煤質(zhì)優(yōu)、開采成本較低的內(nèi)蒙古鄂爾多斯（600295,股吧）地區(qū)的煤礦也出現(xiàn)一半左右的停產(chǎn)。
（三）水泥
2014年，我國水泥產(chǎn)量24.8億噸，占世界總產(chǎn)量的59.8%，熟料產(chǎn)能占世界總產(chǎn)能的56%，產(chǎn)量比位居第二位的印度高出約8倍，熟料產(chǎn)能比位居第二位的印度高出約7倍。但是，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢成為影響我國水泥行業(yè)發(fā)展的主要因素，特別是固定資產(chǎn)投資增長狀況直接決定了水泥總體需求。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時期，水泥產(chǎn)能過剩問題更為突出。統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國規(guī)模以上水泥產(chǎn)量23.48億噸，同比增速下降4.9%，是25年來的首次負(fù)增長；水泥總產(chǎn)能達(dá)到31.8億噸，產(chǎn)能利用率約73.8%。由于行業(yè)新增投資增長較快，整個行業(yè)的產(chǎn)能過剩仍在加劇。中國水泥協(xié)會預(yù)計(jì)，如果在建、擬建項(xiàng)目全部建成，按照需求和產(chǎn)能比例測算，水泥產(chǎn)能利用率將進(jìn)一步降低為62.9%。
（四）平板玻璃
我國玻璃行業(yè)過剩的結(jié)構(gòu)性特征十分明顯，普通浮法玻璃產(chǎn)能過剩，優(yōu)質(zhì)浮法比率偏低，僅為35%，玻璃的加工率僅為40%，而世界平均水平約55%，發(fā)達(dá)國家達(dá)到80%以上，這導(dǎo)致我國每年還要進(jìn)口不少高科技玻璃產(chǎn)品。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年我國平板玻璃產(chǎn)量7.39億重量箱，銷量5.25億重量箱，產(chǎn)出過剩2.14億重量箱；平板玻璃總產(chǎn)能達(dá)到10.87億重量箱，產(chǎn)能利用率僅為67.99%。中國建筑（601668,股吧）材料聯(lián)合會調(diào)查顯示，全年全國浮法玻璃生產(chǎn)線冷修或關(guān)停數(shù)量達(dá)42條，行業(yè)停窯率從2014年的16.3%上升至2015年的30.5%，全年全行業(yè)開工率不到七成。
（五）電解鋁
我國是全球最大的電解鋁生產(chǎn)和消費(fèi)國。根據(jù)國際鋁業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，2014年我國電解鋁產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的52.1%，消費(fèi)量占比超過51%。但是，國內(nèi)電解鋁產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，2015年電解鋁累計(jì)產(chǎn)量3141萬噸，比上年減產(chǎn)達(dá)500萬噸，占全部產(chǎn)能的12%以上，產(chǎn)能利用率約為75.4%；2015年全年主要鋁加工企業(yè)平均開工率降至77.4%，低于2014年7.6個百分點(diǎn)。另據(jù)有色金屬協(xié)會研究顯示，截至2014年底，我國企業(yè)產(chǎn)能利用率為78.4%，低于全球電解鋁企業(yè)產(chǎn)能利用率4.2個百分點(diǎn)。
（六）造船業(yè)
2014年我國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量分別占世界總量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其實(shí)的世界造船大國，但在全球造船業(yè)動蕩調(diào)整的背景下，我國造船業(yè)產(chǎn)能過剩壓力十分突出。工信部統(tǒng)計(jì)顯示，2015年我國造船業(yè)三大指標(biāo)兩降一升：全國造船完工量同比增長7.1%，新承接船舶訂單量同比下降47.9%，手持船舶訂單量同比下降12.3%，造船產(chǎn)能利用率不足70%，低于同期全球造船平均產(chǎn)能利用率6個百分點(diǎn)。中國船舶（600150,股吧）工業(yè)行業(yè)協(xié)會調(diào)查表明，國有船廠由于手握軍工訂單情況稍好，大多數(shù)中小型船廠開工率不足30%。我國具有競爭優(yōu)勢的散貨船需求量急速下降，而超大型原油船、超大型集裝箱船、液化天然氣船等雙高船型在整個市場需求結(jié)構(gòu)中所占比重明顯提升，需求的結(jié)構(gòu)性變化加重了行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩程度。
（七）多晶硅
2008年金融危機(jī)后，在國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)環(huán)境低迷以及歐美對我國光伏進(jìn)行雙反調(diào)查的影響下，光伏上游的多晶硅行業(yè)隨之陷入需求減弱、產(chǎn)能過剩的局面。2012年，全球多晶硅產(chǎn)能42.9萬噸/年，而實(shí)際的產(chǎn)量和需求量僅為23.6萬噸和23萬噸，遠(yuǎn)低于產(chǎn)能水平；同期我國國內(nèi)多晶硅產(chǎn)能為20.1萬噸，實(shí)際產(chǎn)量、進(jìn)口量和需求量分別為6.3萬噸、8.2萬噸和15萬噸，產(chǎn)能利用率僅31.3%。可以說，國內(nèi)多晶硅行業(yè)生產(chǎn)成本較高導(dǎo)致市場競爭優(yōu)勢不足，大量建成產(chǎn)能直接變?yōu)闊o效產(chǎn)能，從而出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、每年卻又有超過一半的需求量需要進(jìn)口的怪象。2014年起，隨著國家政策扶持，光伏市場需求改善，多晶硅產(chǎn)品價格上升，多晶硅行業(yè)再次進(jìn)入繁榮期。根據(jù)中國有色金屬協(xié)會數(shù)據(jù)，2015年國內(nèi)多晶硅產(chǎn)量達(dá)到16.9萬噸，總產(chǎn)能約18.5萬噸，全年產(chǎn)能利用率達(dá)到90.9%。因此，多晶硅行業(yè)屬于典型的階段性、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩行業(yè)，其產(chǎn)能利用狀況與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況緊密相關(guān)。
二、過剩產(chǎn)能難化解的多重原因
過剩產(chǎn)能難化解的原因是多方面的，有國內(nèi)外宏觀環(huán)境的影響，有各方參與主體利益動機(jī)的影響，還有體制機(jī)制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。
（一）國內(nèi)外需求轉(zhuǎn)弱使得產(chǎn)能過剩矛盾愈加凸顯
2008年金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長階段。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，2000-2007年全球GDP年均增長4.5%，而危機(jī)之后的2008-2015年，全球GDP年均增速則放緩到3.3%。我國企業(yè)面臨的外部需求已經(jīng)明顯減弱，我國外貿(mào)出口增速由入世前十年的20%以上，近幾年回落至個位數(shù)增長，2015年外貿(mào)出口甚至出現(xiàn)了2.8%的負(fù)增長。同時，國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力越來越大，2012年全國GDP增速首次降至8%以下，2015年更是首次低于7%。國內(nèi)市場需求持續(xù)轉(zhuǎn)弱，住房和汽車兩大消費(fèi)龍頭已經(jīng)逐步走出“黃金成長期”，與之緊密相關(guān)的鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)的產(chǎn)能過剩情況迅速加劇。
（二）產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行不堅(jiān)決導(dǎo)致產(chǎn)能越減越多
在穩(wěn)增長的重壓之下，部分淘汰落后產(chǎn)能的政策執(zhí)行不到位。比如鋼鐵行業(yè)，國家提出上2000萬噸的大鋼鐵項(xiàng)目，前提是必須淘汰2000萬噸或者更多落后的小鋼鐵項(xiàng)目。這種“等量置換”或者“減量置換”的原則在實(shí)際執(zhí)行中常常走樣，往往該淘汰的小項(xiàng)目借助一些不規(guī)范手段蒙混過關(guān)，最終小項(xiàng)目沒關(guān)掉，大項(xiàng)目又建成，結(jié)果是產(chǎn)能越滾越大。同時，國家對鋼鐵主體項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，要求以環(huán)評、土地、自有資金比例等進(jìn)行規(guī)范化管理，但在實(shí)際中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。
（三）地方政府對過剩產(chǎn)能的暗地保護(hù)阻礙了產(chǎn)能削減
首先，產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)是地方GDP貢獻(xiàn)大戶和保障就業(yè)的重要力量，地方政府在政績考核指標(biāo)的壓力下主動削減產(chǎn)能的動力不足。其次，鋼企等重化工企業(yè)是地方政府財政收入的重要來源。最后，全國市場分割使得地方政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都在不同程度上采取地方保護(hù)主義，保護(hù)當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)特別是許多產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)就成為許多地方政府的被動選擇。
（四）銀行、企業(yè)缺乏主動作為動機(jī)
除地方政府外，由于擔(dān)心去產(chǎn)能會導(dǎo)致呆賬變成壞賬，并引致不良資產(chǎn)的上升從而侵蝕利潤，銀行也不想為化解產(chǎn)能主動作為。對于企業(yè)來說，行業(yè)虧損并不一定意味著破產(chǎn)關(guān)門，熬過行業(yè)寒冬以求保住市場地位是一種競爭策略。同時，大量重化工業(yè)的國有企業(yè)普遍缺乏硬預(yù)算約束，并不按照市場情況主動調(diào)整生產(chǎn)決策，依靠政府熬過冬天的想法不在少數(shù)，削減產(chǎn)能就成了紙上談兵。
（五）市場機(jī)制在配置資源上沒有發(fā)揮基礎(chǔ)性作用
資源要素市場改革滯后，能源、資源、土地沒有按照其稀缺程度和環(huán)境的代價來定價；能源稅費(fèi)低、節(jié)能投入不足、環(huán)境治理不夠，再加上不合理的減免稅費(fèi)，造成了一些項(xiàng)目能源行業(yè)和高耗能行業(yè)的成本沒有反映出行業(yè)的真實(shí)情況，項(xiàng)目利潤虛高。這種不完全成本刺激了投資的盲目性，加上市場秩序混亂和無序競爭，最后的結(jié)果就是優(yōu)不勝劣不汰，扭曲了市場對資源的配置作用。
三、抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題
化解過剩產(chǎn)能是今年中央經(jīng)濟(jì)工作“五大殲滅戰(zhàn)”的首要任務(wù)，應(yīng)拓寬思路，優(yōu)化激勵機(jī)制，加快破產(chǎn)清算案件審理，加大財政支持力度，嚴(yán)控新增產(chǎn)能，抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題。
（一）分業(yè)施策，把好產(chǎn)能審批關(guān)
一是對不同類型的產(chǎn)能過剩分業(yè)施策。對于鋼鐵、煤炭等絕對過剩行業(yè)，要堅(jiān)決把住源頭，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，堅(jiān)決淘汰落后，提高門檻，用差別水價電價、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼其退出市場。對于玻璃、造船等結(jié)構(gòu)性過剩行業(yè)，要通過技術(shù)創(chuàng)新加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級，集中力量研發(fā)高端產(chǎn)品。二是停止審批新增產(chǎn)能和禁止“未批先建”。原則上停止審批新建產(chǎn)能過剩行業(yè)項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的技改和產(chǎn)能核增項(xiàng)目。同時，加快修訂過剩產(chǎn)能行業(yè)的環(huán)保、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。對于達(dá)到環(huán)保、節(jié)能等新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的“未批先建”項(xiàng)目，允許其生產(chǎn)；對于未達(dá)新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的“未批先建”項(xiàng)目，責(zé)令停止建設(shè)，進(jìn)行處罰并根據(jù)實(shí)際情況可責(zé)令其恢復(fù)原狀。
（二）提高處置過剩產(chǎn)能所需資金的保障力度
一是設(shè)立中央專項(xiàng)基金。中央財政設(shè)立財政專項(xiàng)基金，補(bǔ)助地方和企業(yè)化解過剩產(chǎn)能所需資金。一方面，補(bǔ)貼過剩產(chǎn)能的資產(chǎn)處置；另一方面，用來幫助解決企業(yè)退出后人員分流、安置等。專項(xiàng)基金主要根據(jù)各省市區(qū)所需化解的過剩產(chǎn)能總量，按照多化解多補(bǔ)貼的原則實(shí)行分配。二是允許地方發(fā)行長期債券。在資產(chǎn)處置上，除中央專項(xiàng)基金外，允許地方政府設(shè)立過剩行業(yè)減產(chǎn)轉(zhuǎn)型基金，資金來源于發(fā)行長期專項(xiàng)債券，按相關(guān)省市區(qū)減產(chǎn)規(guī)模確定債券發(fā)行額度，由省級政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補(bǔ)助。在基金使用上，賦予地方政府更大的自主權(quán)和創(chuàng)新空間。
（三）完善過剩企業(yè)資產(chǎn)處理的方式
一是有序證券化分步化解不良資產(chǎn)風(fēng)險。支持金融機(jī)構(gòu)做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，完善不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓，通過既有或新設(shè)的資產(chǎn)管理公司幫助銀行剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)打包管理，再通過之后有序的證券化逐步化解金融風(fēng)險。二是發(fā)揮金融市場作用推動企業(yè)兼并重組。一方面，通過“債轉(zhuǎn)股”支持銀行參與并購重組。提倡和允許銀行牽頭銀團(tuán)貸款參與企業(yè)并購重組，實(shí)現(xiàn)并購重組后企業(yè)對銀行的負(fù)債轉(zhuǎn)為銀行對企業(yè)持股，減輕不良貸款帶給銀行的經(jīng)營壓力。同時，支持、鼓勵保險資金等社會資本參與企業(yè)并購重組。另一方面，發(fā)揮資本市場作用，鼓勵證券公司開展兼并重組融資業(yè)務(wù)，各類財務(wù)投資主體可通過設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。
（四）妥善安置產(chǎn)能過剩企業(yè)下崗分流人員
在人員安置上，從“去產(chǎn)能”的財政專項(xiàng)資金中劃出固定比例予以定向安排；對承接再就業(yè)員工的企業(yè)，中央專項(xiàng)基金與地方過剩行業(yè)減產(chǎn)轉(zhuǎn)型基金按照一定比例給予相應(yīng)的資金獎勵與政策傾斜；對下崗分流人員，免費(fèi)提供再就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)；配合國有企業(yè)改革，將從債務(wù)重組中退出的國有資本充實(shí)到社保資金賬戶中來，穩(wěn)定和適度增加失業(yè)人員的社保資金供給。
（五）減少過剩產(chǎn)能處置中非市場因素影響
一是加快企業(yè)破產(chǎn)清算案件審理工作。依法清理“僵尸企業(yè)”，充分發(fā)揮企業(yè)清算程序和破產(chǎn)程序在淘汰落后企業(yè)和落后產(chǎn)能方面的法律功能，依法審理破產(chǎn)清算案件，引導(dǎo)和督促市場主體有序退出。二是規(guī)范政府行為。取消政府對市場的不當(dāng)干預(yù)和各種形式的保護(hù)，特別是堅(jiān)決取消各地政府對產(chǎn)能過剩企業(yè)在土地使用、銀行資金使用等方面的隱形補(bǔ)貼和優(yōu)惠，推動各類企業(yè)公平參與市場競爭；強(qiáng)化依照法律解決兼并重組、產(chǎn)能退出的資產(chǎn)債務(wù)處置和職工安置等工作。
（六）加快實(shí)施走出去戰(zhàn)略
一是鞏固擴(kuò)大國際市場。鼓勵企業(yè)積極參加各類貿(mào)易促進(jìn)活動，創(chuàng)新國際貿(mào)易方式。拓展對外工程承包領(lǐng)域，提升對外承包工程質(zhì)量和效益，積極承攬重大基礎(chǔ)設(shè)施和大型工業(yè)、能源、通信、礦產(chǎn)資源開發(fā)等項(xiàng)目，帶動國內(nèi)技術(shù)、裝備、產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)等出口，培育中國的國際品牌。二是擴(kuò)大對外投資合作。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)以多種方式“走出去”，優(yōu)化制造產(chǎn)地分布，加強(qiáng)裝備制造和國際產(chǎn)能合作。三是借力“一帶一路”戰(zhàn)略。瞄準(zhǔn)“一帶”沿線蒙古、哈薩克斯坦等國家，“一路”沿線的泰國、印度尼西亞、越南、印度等國家，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌貫通，實(shí)現(xiàn)城市道路交通體系、附近沿海港口銜接，為產(chǎn)能過剩行業(yè)開展貿(mào)易和投資提供良好的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)條件。
